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如何修法“民告官”


□ 姜明安

《行政诉讼法》需要在行政诉讼基本原则、受案范围和管辖三个方面做出重大修改

  特约作者 姜明安

  全国人大法工委已将修改《行政诉讼法》列入2012年的立法规划。

  《行政诉讼法》于1989年4月制定,1990年10月开始实施,其运作已逾20年。这部法律制定、实施之时,中国市场经济体制尚未正式确立,法治和人权尚未入宪。由于时代的局限,该法当时确立的规则、制度以及基于的理念与中国当下民主、法治和改革、发展的现实多有不适应之处,导致种种弊端,引发种种社会矛盾。因此,现在迅速启动对该法的全面修改,不仅必要,而且迫切。

  该法需要修改的规则和制度很多,北京大学宪法与行政法研究中心向全国人大法工委提交的修改建议稿共有93条之多,涉及对原法的修改和新增的条款即有71条。

  毫无疑问,这71项修改,都具有一定的必要性和迫切性。我个人认为,其中最具必要性和迫切性的修改有三处。这三处修改针对的是中国行政诉讼制度目前存在的关键和根本性问题。如果能解决这些问题,中国行政诉讼制度的运作将会大为顺畅,功效将会大为增加。反之,仅在枝节问题上修修补补,作用会非常有限。

  目前,行政诉讼制度在一些地方失灵,没有发挥出这个制度应有的作用,其原因是多方面的。主要原因是其受干扰太多,诉讼“门槛”过高,受案范围过窄,管辖设置不合理,使得人民法院难于独立、公正和权威地行使行政审判权。而要解决这些问题,必须对《行政诉讼法》做出重大修改,特别是在行政诉讼基本原则、受案范围和管辖三个方面实施大刀阔斧的变革。

  去掉第三条第一款的“尾巴”

  对于《行政诉讼法》的基本原则,应坚决去掉现行《行政诉讼法》第三条第一款的“尾巴”,即将 “人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的表述修改成“人民法院依法对行政案件独立行使审判权”。

  这是因为,这条“尾巴”给一些执掌公权力的地方当局干预行政审判留下了自由干涉的空间,使行政诉讼法第三条第一款主文确立的“法院依法独立审判”的原则在很大程度上被实际搁置、废除。因为,法律明确规定这里的“独立”只是“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,那么,地方党委、地方人大常委会主任会议、政法委、综治委、协调办、土地储备中心等不是“行政机关、社会团体和个人”的机构,就意味着可以干涉。否则,法律就应规定“主要不受行政机关、社会团体和个人的干涉”或“不受行政机关、社会团体和个人等的干涉”。既然法律允许除行政机关、社会团体和个人以外,其他任何机关、政党、组织都可以对之干涉,司法的独立、公正和权威还如何保障?

  立法者当时为这个基本原则加这个“尾巴”,本意是要为“党的领导”和“人大监督”留下空间、余地。但是,立法者在这里混淆了“领导”和“监督”与“干涉”的区别。根据中国宪法、法律和中国共产党党内规章,中国共产党对国家各项事业(不仅司法)有权实行领导。这种“领导”是指:管方向、管政策、管干部,而不是“干预”,不是管法院具体案件的审判。根据中国宪法、组织法,中国各级司法机关均由人大产生,接受人大监督。这种“监督”是指对司法机关及其审判、检察人员执行和遵守法律的监督,而不意味着赋予人大或人大常委会主任会议干预法院具体案件审判的权力。“党的领导”“人大监督”的原则与人民法院依法独立审判的原则是一致的,与“干涉”完全是两回事。立法者完全没必要为“党的领导”和“人大监督”给人民法院依法独立审判原则加一个 “尾巴”。

  正是由于这个“尾巴”,一些地方党委、地方人大常委会主任会议、政法委、综治委、协调办、土地储备中心等,在涉及拆迁、土地征收、企业改制、政府滥用权力或不作为等行政案件的诉讼中,以所谓发展、改革、维稳、地方形象、地方政绩等种种需要为由,以各种方式和途径,如批示、指示、联席会议、会议纪要、约谈、电话、函件等,干预法院对这些案件的受案、审理、判决和执行。

  在一般情况下,对司法的干预主要来自行政机关,但是,在中国的特殊国情下,对人民法院依法独立审判的干涉很多时候并非来自行政机关,而往往来自地方党委及其政法委。某些不依法执政的地方党政领导干部,特别是“一把手”,往往通过党组织的渠道直接指示或间接影响法院的司法行为。这种干涉或影响大多是以“党的领导”的名义实施的,这却是与中国宪法、法律和中国共产党党章完全相违背的。宪法第五条明确规定,中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。《中国共产党章程》也明确规定,党必须在宪法和法律的范围内活动。中共要依法执政,中国要建设法治国家,而依法执政和法治国家的基本特征即是保障司法独立和司法公正。如果允许党的各级组织、党的政法委以“领导”的名义干涉、影响司法,干涉、影响法院的公正审判,那还叫“在宪法和法律的范围内活动”吗?还能叫“法治国家”或“社会主义法治国家”吗?

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