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我国湿地管理问题及政策法律化探析


  ■文 黄云霞 张邹

  自从1992年加入《湿地公约》以来,我国为履行公约义务制定并实施了一系列政策。我国湿地保护的努力和一些已取得的成就受到了国际社会的普遍关注和赞誉,但对我国湿地管理及保护效果总的评价却令人喜忧参半。

  问题与原因

  虽然我国对湿地保护采取了诸多有力措施,但仍存在不少问题。造成这些问题的原因多样,有的是由于政府和市场的双重失效,有的源自政策设计的不完善和政策执行困难,还有的由于政策环境造成的,尤其是经济发展水平和文化认知水平较低所引发的。

  湿地管理人为破坏严重我国湿地大幅度减少,湿地面积萎缩、生态系统更加脆弱、区内动植物品种减少、过度和不合理开发在一定范围内存在。如黑龙江扎龙湿地保护区,目前需要人工补水来维持生态。2005年,北京颐和园公园为防止湖水渗漏,在湖底铺设塑料膜,人为切断了湖区的生态循环,是对湿地不合理开发的典型案例。我国湿地遭遇破坏的基本情况是南北到南、由东到西,几乎全部的河流、湖泊湿地都遭到了不同程度损害。实际上,无论是草原、森林、海洋,都存在被破坏的情况,其中以人类活动最频繁的湿地保护区破坏最为严重。

  湿地公共性与投资利益链脱节即湿地价值的公共性、开放性与湿地所有者及其相关者利益的特定性存在矛盾。一方面,湿地保护获得的利益由公众共享,甚至由整个人类共享,这种利益具有迟滞性和不可见性,即保护所获得的改善环境、缓解温室效应、保护动植物的多样性等收益不是马上就能立竿见影,个体保护湿地成本巨大收益微弱,根据曼瑟尔·奥尔森的公共行动逻辑理论,不可避免会遭遇失败。另一方面,湿地所有者及其相关者基于利益驱动,对湿地的开发和资源掠夺有巨大的动力。因此,湿地必然面临“公地悲剧”。正因如此,政府主导湿地保护是其理论基础。但是,由于各地发展不一,湿地保护区建设在财政支持上以地方为主,这在相当大的程度上影响了保护。

  湿地固有的生态环境特征增加了保护的难度 目前,我国以自然保护区建设作为湿地保护的主要措施,取得了阶段性的成功。但问题在于,由于湿地生态系统的自然开放性,使得建立‘个大小合适的湿地保护区变得更为复杂,即使正式建立保护湿地的公园也只是必要的而非充分的湿地保护措施。此外,由于湿地的重要性程度不一、大小面积不同,并不能对所有的湿地都建立保护区。这样的结果是,自然保护区内的湿地能够得到较好的保护,其他湿地则面临自生自灭的尴尬境地。

  湿地保护管理部门多头,协调难度大湿地保护涉及多政府部门,各机构政策的协调、行动的统一和配合是一项巨大的挑战。缺乏国家统一的资源管理政策导致许多干预失灵,进而导致湿地被破坏和衰退。目前,国家林业局负责湿地保护的协调工作,是湿地保护委员会的主任委员单位。但在行政级别上,林业局较农业部、发改委、财政部等机构要低,在当前的行政体制下,低级别的行政单位能否协调好高级别的行政单位有待观察。国际湿地保护的经验说明,管理机构不协调、政策冲突是影响湿地保护成效的关键因素。

  湿地保护的宣传教育工作滞后一项对群众湿地知识非规范问卷调查,其中63%的被调查者表示对湿地及其保护工作不了解或知之甚少,68%的被调查者不知道“湿地日”。因此,在全社会营造保护湿地、坚持环境与经济协调发展的文化氛围,能够动员更多的人关注和参与保护工作,这将极大地减少保护阻力、提高保护效果,这对湿地保护具有重要的作用。

  湿地保护的法律体系需要进一步健全目前,我国已有环境保护法等专门针对环境的法律,有农业法、水法等相关法律,也有专门的城市湿地公园管理办法,但还缺乏与湿地有关的全国性统一的专门法。近年来,已有不少专家呼吁尽快制定湿地保护法,目前,我国《湿地保护条例》已经列入了国家的立法计划,预计不久的将来即有一部完善全面的保护湿地的专门法出台。

  政策法律构建

  根据我国湿地的特点,结合现有的湿地保护和开发政策的利弊,调整和优化现有政策,补充制定新政策,构建湿地保护的政策系统,是实现湿地更好的保护和开发的基础。近年来,我国在湿地立法方面的努力逐步加强,部分省市已经根据当地的自然生态和社会经济发展水平制定了湿地保护条例。目前,我国已有黑龙江、甘肃、湖南、陕西、江西等省制定了湿地保护条例,吉林、福建等省已经着手制定湿地保护条例;已有郑州市等地方政府制定了湿地保护条例,武汉等市目前正在制定相关保护条例。

  立法模式选择

  我国的湿地具有类型多、绝对数量大、分布广、区域差异显著、生物多样性丰富等特点,加之湿地管理部门多头、湿地政策种类多样等现状,决定了我国的湿地保护政策不能走同一条路线,应该构建有主干、有分支,原则性和灵活性兼具,保护和开发并举的政策生态系统。

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