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资源型城市的生态保护与环境治理


□ 赵惊涛 段海燕

  善泳者溺,善骑者堕。资源丰富可以成为城市的优势,也可能成为负担,让一些城市“成也资源,败也资源”。资源型城市要始终立于不败之地,就必须保护好生态环境,发展接续替代产业,走可持续发展的道路。

  文 赵惊涛 段海燕

  《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》(国发[2007]38号)规定,资源型城市(包括资源型地区)是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。我国约有150个资源型城市,且大多数是支撑我国工业发展的老工业基地。由于缺乏统筹规划和资源衰减等原因,这些城市在发展过程中积淀了许多矛盾和问题,主要表现为经济结构失衡、失业和贫困人口较多、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、维护社会稳定压力较大等。

  在这些矛盾和问题中,生态保护与环境治理是比较突出的一个。因为资源型城市是依赖资源成长起来的,资源是其存在与发展的物质基础。但也正因有此优势,资源型城市在发展的进程中往往过于注重资源的开发和利用,却忽视了对资源的养护,造成了生态环境的失衡和破坏。进而导致资源的衰减和枯竭,使城市发展失去基础,也失去了发展的可持续性。通过生态保护与环境治理,养护城市资源,维系发展活力,是一个重要课题。

  立法规范政企行为

  关于资源型城市的治理,我国并无专门的法律规范,对资源型城市的可持续发展问题的规定散见于《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》(国发[2007]38号)、《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》(国发[2009]33号)、《国务院办公厅关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略重点工作分工的通知》(国办函[2010]44号)以及国家开发银行的《关于进一步支持东北地区等老工业基地全面振兴的意见》等政府文件和部门规章中。在实践层面,2009年国家发改委东北振兴司启动了资源型城市可持续发展立法的前期研究,先后委托有关研究机构和部分省市开展了国外资源型城市可持续发展立法借鉴、我国资源型城市可持续发展立法的可行性、资源型城市可持续发展的基本制度等研究工作。2010年6月22日,东北振兴司在国蒙发展和改革委门户网站上发布了《东北振兴司资源型城市可持续发展立法研究课题征集公告>,资源型城市可持续发展的立法工作正式展开。

  就目前我国资源型城市发展的现况看,加强资源型城市的生态保护与环境治理主要应解决两方面问题:第一是如何通过立法形成长效机制,使资源型城市的生态保护与环境治理有法可依:第二是如何通过立法,妥善解决资源型城市生态保护与环境治理的资金问题。法律具有强制性,能形成约束。一项措施若没有固化为法律条文,地方政府和企业可能会积极落实,也可能消极应付。只有把现有的相关政策和措施写入法律和法规,以法条的形式表现出来,明确相关主体的权利和义务,才能形成长效机制,持续发挥作用。目前相关研究成果和政府文件还存在着概念界定不清、责任分工不明、制度安排不系统、缺少监督机制等问题,均须通过立法予以完善。就我国关于资源型城市可持续发展问题已有的政策和措施、制度及实践看,立法时机已基本成熟。

  设计合理的制度

  与其他类型的城市相比,资源型城市多是一元化发展,有自身的特殊性。随着资源的不断开采利用,城市发展必有一个由盛转衰的过程。根据发展的不同阶段,我们可以将资源型城市的发展分为成长期、成熟期、衰退期和枯竭期4种类型。在不同时期就应实施不同的政策措施,使城市在资源枯竭前,发展出接续替代产业,及时“转轨”至可持续发展。目前我国已在着手实施的资源型城市可持续发展准备金制度,目的就是在资源型城市发展的不同阶段给予其相应的扶持,保障资源型城市在资源枯竭时实现顺利转型。

  但笔者认为上述制度的设计还存在一些问题,对此提出以下建议。

  首先,将资源型可持续发展准备金的来源分为两部分:一部分从资源型企业税前提取——企业在税前按一定比例提取可持续发展准备金,专门用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决企业历史遗留问题和企业关闭后的善后工作等:另一部分由政府以税收形式征收。中央、省、市各级财政按比例分级统筹。资金筹集途径可分为一般性国税和地税收入、资源税费收入、专门或一般国债、中央对地方的转移支付等。同时建议在资源型城市发展的成长期、成熟期由资源型企业主要负责筹集可持续发展准备金:在资源型城市发展的衰退期、枯竭期改为由各级财政筹集。可持续发展准备金由资源型城市政府支配和使用,用于资源型城市的生态环境治理、基础设施改造、国有企业退出以及直接扶持产业转型项目等。

  第二,在可持续发展准备金的具体使用上,通过建立资源开发补偿制度、衰退产业援助制度、替代产业扶持制度进行分配。其中,资源开发补偿制度是指在资源开采的不同阶段为引导和规范各类市场主体合理开发资源,承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务,建立资源开发补偿资金。衰退产业援助制度是指资源型城市要统筹规划通过财税扶持、资金和项目支持,减轻企业负担等方式,对因资源减少而衰退的产业直接进行援助,或通过政策引导和支持发展接续产业进行间接援助,促进.资源型城市的转型。替代产业扶持制度是指政府通过财税、金融、环境、产业政策等手段,扶持非资源替代产业发展,以彻底摆脱对原有资源的依赖,促进城市向综合型城市的转变,实现城市的可持续发展。

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