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日本的农地制度


□ 贺达水

  农地制度一词来源于英文land tenure一词。从字面上理解,land tenure意为对土地的占有和使用方式。它是一个比地权更广泛的概念,不仅包括地权本身,而且包括地权的交易、实现形式和生产组织等。农地制度对于农业发展无疑具有重要的制约作用。因此,无论是从国别角度,还是从历史角度,农地制度的形成和嬗变,始终为人们所关注。
  中国的改革始于农村,确切地讲,改革始于以家庭承包经营为主体的农地产权制度的变革。改革之初,通过农地制度上的变革,极大地提高了农业劳动生产率。目前改革处于攻坚阶段,“三农”问题日益成为进一步发展的难点之一,农地制度再一次成为人们关注的焦点,被普遍认为是破解中国“三农”难题的关键所在。实际上,中国农业、农村发展中出现的诸多问题:如农民收入相对下降、农用地流转仍不活跃、农业规模化经营仍十分落后、农业产业化缺乏相应的农地制度保障、农村社会保障缺位、耕地面积渐次下降、农用地非农化涉及的征地补偿……都需要在农地制度上有相应的创新和完善,建立一个既能确保适度管制、又能促进农地流转的农地制度体系已势在必行。而这些问题在邻国日本早期经济发展过程中都曾以相似的形态出现过,并通过农地制度的完善获得了较好的解决。他山之石,可以攻玉。由于历史、文化上的渊源,日本农地制度演变与中国颇有些相似之处。加强对日本农地制度的了解和掌握,对中国农地制度研究者和制订者应能有所裨益。
  关谷俊作所著《日本的农地制度》是日本农地制度研究领域的杰出论著。作者关谷俊作,一九五四年毕业于日本东京大学法学院,历任农林水产省农地局农地课课长、结构改善局农政部长、大臣官房总务审议官、农林水产技术会议事务局局长、农蚕园艺局局长、水资源开发公司副总裁,现任农政调查会会长兼日本肉食经济协会会长。于官,关谷俊作一直从事日本农地制度的建设工作,是日本农地制度的直接制订者;于学,关谷俊作所著《日本的农地制度》经三版(一九八一年、一九八八年、二○○二年),已成为该领域的巨著,是研究日本农地制度的必读文献。
  在该书中,关谷俊作放宽了农地制度的视野,在他看来,农地制度并不仅仅只是《农地法》,相反,他把分析的触角探伸至整个农业法律体系中与农地相关的各法,以独特的思路将它们贯穿成完整的体系。日本现今的农地制度最早可以追溯到一八九九年的《耕地整理法》,制度雏形则形成于“二战”时期的农地立法,在战后以农地改革为契机,经数次具有转折点意义的重要立法,农地制度获得了相当的完善,形成了以《农地法》、《农振法》、《农促法》、《土地改良法》四部法律为主体,其余多部法律与之相配套的制度体系。作者以此四部法律作为研究整个农地制度体系的切入点,很好地展开了对这个复杂体系的论述。
  首先,作者以历史发展为经,以农业政策面临的课题为纬,纵横交错,条理清晰地交代了日本农地制度对应于各时期农业发展政策的变迁历史。在第十一节中以“我国的农地制度”为题,画龙点睛地指出了各项制度的理念、职能及相互的关联,创造性地提出了“现状主义”(根据土地现实状况强制适用管制)、“用途主义”(根据土地用途来适用法律规制)、“耕作者主义”(只有农业生产从事者才具有农地权利取得的资格)和“农地自主管理”(公共性事业由农用地权利人来决策并自我实施)等理念,来表达日本农地制度中贯穿着的诸多原则,是全书的核心之处,同时也是论述最为精彩之处。作者始终认为,适度管制和推动农地流转是农地制度建设所要达到的两个最为重要的目的。战后日本的农地制度经历了由一九五二年《农地法》的“全程式”管制到逐渐放开管制,从初期对权利转移的管制到《农促法》的促进土地流转以强化农业经营基础,实现了适度管制和推动农地流转两个目的。日本农业发展的实际表明,日本农地制度在确保和改良优质农地、推进农地流转以扩大经营规模、促进农地有效利用等方面,发挥了应有的作用。
  其次,给出了与日本农地制度相关的各概念,包括作为客体的农用地和作为主体的农业人两大部分。在定义、解释这些概念的过程中,实际上为进一步阐释日本农地制度做了现实的铺垫。其中,对农地和农业人的概念界定,作者以其对农地制度的熟稔,展开了细致入微的阐述,使读者对于农地法律中的相关重要概念,都能品味出其中细微的差别。特别地,作者分别介绍了日本农业法人取得农地的权利资格制度、农业人养老金制度、农户继承制度、农业委员会制度,就这些制度与农地制度之间的关系作者也做了充分的说明,从另一个角度看,实际上也使读者对于日本农业制度整体也有了概括的认识。
  给出概念之后,作者分别以《农振法》、《农地法》、《农促法》、《土地改良法》为主干,对农业地域振兴、农地管制、强化农业经营基础、土地改良事业四个领域做了详细的论述,在此过程中透析出农地制度诸理念,并对制度进行了评价。同时,农地制度如何对应现实发展而进行相应的变迁,作者以当事者的身份优势,对此进行了充分的说明。农地制度的评述,以及制度本身对应于现实的变迁过程,这些对于关注于农地制度的研究者们无疑具有一定的吸引力和启发。
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摘自:读书 2004年第09期  
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