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环境影响评价回顾与思考


  文/朱坦 汲奕君 吴婧 张一心

  环境影响评价(以下简称环评)是我国环境管理“老三项”制度之一。自1979年“环保法(试行)”将其确立为一项法律制度以来,环评在我国已实施了三十几年,若加上之前作为其发端的环境质量评价工作,我国的环境评价已有近四十年的历史。如今环评已成为环境保护参与经济社会发展综合决策的制度化保障。

  我国环评的主要发展历程

  几十年来,我国的环评在制度建设、能力建设、学术研究和案例实践等方面都取得了一系列成效,从认识到实践都发生了重要变化,比较突出的表现在评价对象、环评内容和环评管理的发展演变上。

  评价对象的发展历程

  我国的环评发端于环境质量评价,经过了较长时间的发展完善过程。在评价对象方面,由建设项目到区域性开发活动,再到政府及其有关部门组织编制的有关规划,是逐步拓展的。

  1973年召开的第一次全国环境保护会议揭开了我国环保事业的序幕。会后,为科学地评价环境状况,给实施污染治理提供依据,一些高等院校和科研单位的专家、学者在北京西郊、官厅水库流域等地开展了环境质量评价研究,其中许多评价成果都受到科技奖励,为实施环境评价积累了一定的基础。

  此后,20世纪70年代末至80年代,我国发布了《环保法(试行)》、《环保法》、《建设项目环境保护管理办法》(以下简称《办法》)等一系列法律规章,将建设项目的环评确立为一项基本环境管理制度,使我国的环评逐步制度化并趋向规范化。此时,我国环评报告的数量有较快增加,但对象基本都是建设项目,主要是大中型建设项目。这些环评对防治相关建设项目的不良环境影响,特别是防控其“三废”污染发挥了重要作用。

  进入20世纪90年代后,随着我国改革开放推进和经济发展,开发区、工业园区等大规模区域性开发建设行为迅速增加。为加强其环境监管,1993年原国家环保局《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》(以下简称《意见》)指出,“批准建设的经济(工业)开发区在开展建设前”,要进行区域环评;1998年国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》规定,“流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发”,应当进行环评。这一阶段我国的环评由建设项目环评拓展到区域环评(如安徽马鞍山、福建湄洲湾、甘肃天水等地的区域环评较有代表性),促进了对开发区、城市新区等区域性开发活动的环境管理。

  2003年, 《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)施行,使我国环评的评价对象拓展提升到政府及其部门组织编制的规划层面。该法首次规定,国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的土地利用、区域、流域、海域等综合性规划和工业、农业、能源等专项规划,应当组织进行环评。2009年, 《规划环境影响评价条例》发布施行,进一步推动和规范了我国的规划环评。目前,我国的规划环评数量有了明显增加,特别是区域开发规划、能源开发规划、交通规划的环评,已形成了一定规模。同时,在环保部的组织推动下,我国的战略环评试点也取得了重要进展,特别是近年来开展的环渤海等五大区域重点产业发展战略环评、西部大开发重点区域和行业发展战略环评受到了社会各界和国际同行的关注。

  环评内容的发展历程

  几十年来,我国环评的内容也在不断丰富,早期关注污染末端排放,之后增加了总量控制、清洁生产、公众参与等内容,如今已纳入循环经济、生态城市、低碳发展等内容。这种发展是与我国整个环保工作重点任务和指导思想的发展相联系、相呼应的,是为后者服务的,同时也是与评价对象的拓展相一致的。

  20世纪80年代,我国环评制度处于早期推行阶段。此时,与全国环保工作侧重污染末端治理相一致,多数环评文件的内容也以“三废”和噪声污染的防控为主,侧重于分析评估污染物和噪声末端排放是否达标及排放对周围水、气等主要环境要素的环境质量、居民生活区的影响范围和程度。

  20世纪90年代,随着改革开放逐步深入,随着可持续发展等理念的传播,我国环保工作确定了污染防治和生态保护并重的方针,污染防治由末端治理转向清洁生产和全过程控制,由重浓度控制转向浓度与总量控制相结合,由分散点源治理转向集中控制与分散治理相结合。此时,我国环评也增加了一系列新的内容,比较典型的是总量控制、清洁生产和公众参与。

  在总量控制方面,1993年,原国家环保局《意见》指出, “开发区污染物排放要实行总量控制与集中治理”,开发区区域环评要对“环境承载能力、污染物排放总量等进行评估”;1996年, 《国务院关于环境保护若干问题的决定》提出“要实施污染物排放总量控制”, “要把环境容量作为建设项目环境影响评价的重要依据”,并提出了“一控双达标”的目标,“九五”环保计划进一步明确了总量控制要求。因而总量控制成为环评的重要内容,区域环评还要进行环境容量分析。

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