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供方战略与需方战略:西方国家住房政策的选择


□ 竺乾威

【摘  要】论文分析和探讨了西方国家住房政策上的两种基本选择,指出这些国家住房政策的选择发生了一个从供方战略向需方战略的变化,并在此基础上简略地探讨了西方国家住房政策对我们的启示。
【关键词】供方战略  需方战略  保障政策



一、西方国家政府对住房问题的介入

    居住是人类的基本需要之一,但长期以来,人类在居住方面遇到的挑战是严峻的。以西方而言,据史家考证,居住问题即便在昔日繁盛的罗马也已成了一大问题。其时条条道路通罗马,人们以为那里有享受的生活和发财的机会,因而趋之若鹜。谁知事与愿违,罗马的财富掌握在两千多个贵族手里,多数人贫穷不堪,因而只能挤在破烂的棚舍里,其条件之糟,远甚于乡下的茅屋。(谢徵孚,1969:428-436)
    工业革命的兴起带来了更为严重的住房问题,工业的发展使得人口大量集中于城市。在英国,除了当时少数工厂建造了租金低廉的住房租给工厂的工人之外,大部分人只能挤在简陋破烂的茅棚里。与这种恶劣的居住条件相伴的是肮脏、疾病、贫困和犯罪。然而,工人的这种居住状况在很长一段时间里并未引起政府的重视。倒是一些空想社会主义者,如欧文(Robert Owen)和傅立叶(Francais Charles Fourier),提出了一些人们所憧憬的居住条件。例如欧文设想的劳动公社的主要建筑物呈正方形,分布于公社的中央,当中是会议厅、图书馆、学校等,周围是住宅、儿童集体宿舍、医院等,建筑群四周是花园。公社的各种房屋设计非常讲究,室内空气清新,温度可随时调节,环境优美。傅立叶则更以他的和谐社会的基层组织——法朗吉(Phalange)而闻名。在他的理想中,法朗吉占地一平方公里,全体成员共同居住在称之为“法伦斯特”(Phalanstère)的公共大厦里。它比法国国王的凡尔赛宫还要高大漂亮。它的中心是食堂、商场、图书馆、俱乐部、礼堂、花园等。一侧是工厂,一侧是旅馆、大厅和宿舍。很显然,欧文和傅立叶的理想在某种程度上反映了人们有一种追求较好住宅的愿望,尽管在那时不可能实现。

    西方国家政府涉足住房政策领域始于20世纪初,尽管在这之前,一些自助和合作形式的住宅建造团体在英国已经出现,并主要承担了工人住房的建造。两次世界大战及其间隔期间的经济萧条,对于西方国家住房进一步涉足这一领域是一推动。正是在这一时期,这些国家的政府先后把住房政策提上了议事日程。例如瑞典政府在30年代后,为解决社会不景气和配合增长人口政策,开始以低息贷款供给地方政府兴建住宅,并将这些住宅租给低收入和儿童较多的家庭。与此同时,对这些家庭实行房租补贴制度,并在30年代中期以后,对私人兴建住宅提供贷款。美国在新政期间于1934年根据全国第一个住房法建立了联邦住房局(Federal Housing Administration),其职能主要是承担抵押风险,以此鼓励银行以合理的利率向造房者提供为期20-40年的贷款,即住房局向那些申请抵押贷款的兴建住宅的个人或私人公司发放有关证明,这些人或公司即可凭此证明向银行申请抵押贷款,由政府替它保险。如果这些人或公司无法支付抵押款,那么银行只需向政府要就行了。其形成的格局是消费者支付保险费,政府承担风险,抵押银行获利。英国和法国在战后都专门设置了住宅部,以解决当时的住房紧缺问题。英国的地方政府在住宅部的协同下负责建宅、管理修缮、选择住户、订定租率、收取房租等工作。法国在战后为了解决住房问题,政府对公私建造住宅的团体提供长期低息贷款,贷款资金由政府向银行借,然后以较低的利息提供给建造者,其间的利息差额由政府承担。
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