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环境执法“直接喊停权”的法律解读


  环境执法“喊停”,即责令停止环境违法行为,其实质是行政命令,而非行政处罚,不适用行政处罚的程序规定;责令停止环境违法行为不涉及报请政府批准或同意;环境执法的“直接喊停”包括应急性“直接喊停”和适用简易程序的非应急性 “直接喊停”;啡应急性“直接喊停”仍需遵守正当程序的基本要求。与“直接喊停”的行政命令权相比,能否和如何授予环境保护主管部门即时性行政强制权,以真正实现环境保护主管部门对环境违法行为的直接制止,更应当成为未来环境立法关注的重点。

  文 陶蕾

  严格地说,环境执法的“直接喊停权”并不是一个法律概念,它由环境执法实务工作者提出,指“环境执法人员直接要求环境违法者当场停止环境违法行为的权力”(韦业,2010)。这种权力在法理上究竟属于何种权力,是否具有现实和法律两方面的正当性,究竟该如何行使,有关这些问题的解答和论证无疑具有重要的现实意义和理论价值。

  “喊停”的法律属性

  根据《行政处罚法》第23条和环境保护部2010年1月颁布的《环境行政处罚办法》第12条和第13条的规定,环境保护主管部门实施行政处罚时,应当及时作出责令当事人改正或限期改正违法行为的行政命令,具体形式包括:责令停止建设、责令停止试生产、责令停止生产或者使用、责令限期建设配套设施、责令重新安装使用、责令限期拆除、责令停止违法行为、责令限期治理等。

  尽管从形式逻辑上看,在上述规定中,作为并列分类项,责令停止违法不等于责令停止建设,不等于责令停止试生产、不等于责令停止生产或者使用;但是从法理上看,建设、试生产或生产、使用等行为只有违反了其本身依法前置或附随的法定义务,例如未遵守环境影响评价制度或“三同时”制度,至少具有部分违法情节,才有可能被“责令停止”。因此,责令停止违法的建设,试生产、生产或者使用行为等都属于广义的责令停止违法行为的范畴;将环境执法“直接喊停权”中的“喊停”,在法律上归结为“责令停止违法行为”是妥当的。

  《环境行政处罚办法》第13条第二款根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定,明确指出“行政命令不属行政处罚,行政命令不适用行政处罚程序的规定”,为正确理解和适用环境执法“直接喊停权”提供了直接的法律依据——环境执法“直接喊停”中的“喊停”,即责令停止环境违法行为,在行政行为的分类上既不属于行政处罚,也不属于行政强制,而是行政命令的一种,是一类独立的行政行为,环境执法“直接喊停”不适用行政处罚程序的规定。

  “直接”的理论定位

  环境执法“直接喊停权”之所以被作为一个问题提出,原因在于实践中环境执法权通常被认为是一种“软”权力,处处受制于地方政府。在此前提下,环境执法“直接喊停权”中的“直接”实际上首先触及的是环境执法本身的独立性的问题,其次才是当场责令停止环境违法行为的即时性问题。

  对于环境执法本身独立性的质疑,在法律依据上主要源于1989年《环境保护法》对超标排污以及严重污染环境的行为的软弱、纵容态度,特别是有关限期治理以及限期未治理好后责令关停的决定权的规定。纵观《环境保护法》所有条文,并没有关于超标排污的一般禁止性规定,而仅仅是规定在一些需要特别保护的区域内,污染物排放不得超过规定的排放标准(第18条);超标排污的直接后果仅仅是依照国家规定缴纳超标准排污费,并负责治理(第28条);对造成环境严重污染的企业事业单位,仅仅是限期治理(第29条);限期治理不好,才有可能被罚款或责令停业、关闭(第39条),并且此类决定权不在环保部门,而在中央和地方各级政府(第29条、第39条)。

  这些规定在一定程度上误导了实务界对环境执法独立性的印象和认识,进而有观点误以为污染防治措施未建成的,环保部门虽然可以责令停止生产或使用并处罚款,但责令停止生产的行政处罚要报批人民政府同意方可执行(韦业,2010)。事实上,纵观《环境保护法》所有条文,对环境保护主管部门职权的限制.也仅仅局限于规定责令限期治理和限期未治理好后责令关停的决定权交由各级政府行使,而不是所有的责令停止生产都需要报政府同意;并且《环境保护法》的上述规定在近年来的环境立法中也在不断地修正。例如,2007年修订后的《水污染防治法》第74条明确将超标排放水污染物的限期治理决定权授予县级以上人民政府环境保护主管部门。

  故此,在明确责令停止环境违法行为有别于责令停产整治、有别于责令停业或关闭等行政处罚的前提下,仅就责令停止环境违法行为问题看,环境保护主管部门的行政职权具有独立性,不存在报政府批准或同意方可“喊停”一说。进言之,环境执法“直接喊停权”中的“直接”主要是能否“当场”责令停止环境违法行为的即时性问题,在此意义上,“直接喊停”亦可称之为“当场喊停”,在行政法学理论上,又可将之分为两种情形:一是基于行政应急性原则的应急性直接喊停,二是适用简易行政程序的非应急性直接喊停。两者在价值目标、法律依据和适用条件方面具有明显区别。

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