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自然保护区亟待高位阶立法保护


  自然保护区屡遭破坏和蚕食,有关立法严重滞后是重要原因之一。我国自然保护区立法体系不健全,高位阶法律长期缺位;管理体制不合理,部门间缺乏协调和配合;管理制度不完善,必要制度未建立;违法责任规定不全面,处罚力度缺乏威慑力。为解决这些问题,应当根据统一规划、科学设立、分类管理、保护优先、严格责任、公众参与的原则尽快制定和颁布《中华人民共和国自然保护区法》。

  文 王灿发

  近年来,不断看到自然保护区因建设和开发的需要而被调整的报道,自然保护区因开矿、修路、采伐林木等被破坏的情况更是时有所闻。经过专家反复论证、政府批准的自然保护区为什么可以因为建设和开发的需要就轻易被调整或者直接缩小?自然保护区的设立还有无严肃性?对自然保护区的破坏为什么不能被严格地追究责任?究其原因,与自然保护区立法的不健全、不完善都不无关系。

  我国I956年即创建了第一个自然保护区,但自然保护区立法却相对滞后,至今还没有一部专门规范自然保护区管理的法律。虽然2004年全国人大环资委就委托有关部门起草《中华人民共和国自然保护区法》,中间又有过《自然保护地法》、《自然遗产保护法>等不同名称,但终因各方意见难以达成一致,使得自然保护区法迟迟不能出台。从我国生态环境保护的现实需要来看,自然保护区立法进程不应再无限拖延,而应尽快出台。

  自然保护立法的必要性首先表现在我国自然保护区法规体系的不健全

  改革开放30多年来,我国的环境立法得到了长足的发展,初步建立了比较完备的环境法律法规体系,特别是污染防治方面的法律,已经涉及到各主要方面。然而自然保护方面的法律却进展缓慢,不仅没有综合性的自然保护法或者生态环境保护法,连自然保护区也没有专门保护的法律,仅有1994年国务院颁发的《自然保护区条例》。该条例作为专门的综合性的自然保护区立法,在自然保护区的全局保护和管理方面虽然发挥了重要作用,但其局限性也是非常明显的。在法的效力位阶上,《自然保护区条例》属于行政法规,不能以更强的约束力对自然保护区进行有效保护和管理。在自然保护区的管护和开发利用中不能有效地和其他上位阶的法律相协调。如《森林法》、《土地管理法》、《草原法》、《矿产资源法》、《水法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》等均属于《自然保护区条例》上一位阶的法律。与上述法律相比较,《自然保护区条例》作为自然保护区保护与管理的权威性综合立法,仅处于行政法位阶。因受效力层级的限制,不能从较高层次对保护区进行更为有效地管护。根据《中华人民共和国立法法》的规定,当该条例规定与其他法律规定不一致时,按照法律效力层次的要求,就不得不适用其他法律的规定。而其他法律由于不是专门保护自然保护区的,会给自然保护区保护和管理带来困难。同时,中国其他关于自然保护区的其他专门立法多为行政规章,从而使自然保护区方面的立法整体相对较弱。但从自然环境保护和污染防治等环境保护的逻辑关系考虑,保护自然因素和自然环境是环境保护中必须首先考虑的重要问题。因此自然保护区需要更高层次的专门立法。

  其次,自然保护区管理体制不协调,需要高层次立法加以规制

  一是我国《自然保护区条例》第8条关于国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制没有解决统一协调的问题。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。该规定确立了我国自然保护区管理的体制,反映了综合管理与分部门管理相结合的管理体制特点。但在《自然保护区条例》中却没有关于如何保障管理机构之间协调的相关规定。

  二是《自然保护区条例》规定的环保部门的综合管理很难实现。虽然《自然保护区条例》授权国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理,但自然保护区要依附于土地、水、森林、草原等自然资源,而这些资源的管理根据《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《草原法》等法律的规定又分属于不同的资源管理部门主管,于是客观上导致了环境保护部门对其他职能部门的管辖区域失去了监督与约束。如何协调资源法和《自然保护区条例》中的相关规定已成为影响自然保护区管护的重要问题。

  三是保护区内管理机构的设计不合理。《自然保护区条例》规定“有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构,配备专业技术人员,负责自然保护区的具体管理工作”,但对“管理机构”的性质却没有明确。现实中大多是把其作为事业单位进行定性,使得管理机构的执法成了问题。

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