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自然保护区亟待高位阶立法保护


  自然保护区屡遭破坏和蚕食,有关立法严重滞后是重要原因之一。我国自然保护区立法体系不健全,高位阶法律长期缺位;管理体制不合理,部门间缺乏协调和配合;管理制度不完善,必要制度未建立;违法责任规定不全面,处罚力度缺乏威慑力。为解决这些问题,应当根据统一规划、科学设立、分类管理、保护优先、严格责任、公众参与的原则尽快制定和颁布《中华人民共和国自然保护区法》。

  文 王灿发

  近年来,不断看到自然保护区因建设和开发的需要而被调整的报道,自然保护区因开矿、修路、采伐林木等被破坏的情况更是时有所闻。经过专家反复论证、政府批准的自然保护区为什么可以因为建设和开发的需要就轻易被调整或者直接缩小?自然保护区的设立还有无严肃性?对自然保护区的破坏为什么不能被严格地追究责任?究其原因,与自然保护区立法的不健全、不完善都不无关系。

  我国I956年即创建了第一个自然保护区,但自然保护区立法却相对滞后,至今还没有一部专门规范自然保护区管理的法律。虽然2004年全国人大环资委就委托有关部门起草《中华人民共和国自然保护区法》,中间又有过《自然保护地法》、《自然遗产保护法>等不同名称,但终因各方意见难以达成一致,使得自然保护区法迟迟不能出台。从我国生态环境保护的现实需要来看,自然保护区立法进程不应再无限拖延,而应尽快出台。

  自然保护立法的必要性首先表现在我国自然保护区法规体系的不健全

  改革开放30多年来,我国的环境立法得到了长足的发展,初步建立了比较完备的环境法律法规体系,特别是污染防治方面的法律,已经涉及到各主要方面。然而自然保护方面的法律却进展缓慢,不仅没有综合性的自然保护法或者生态环境保护法,连自然保护区也没有专门保护的法律,仅有1994年国务院颁发的《自然保护区条例》。该条例作为专门的综合性的自然保护区立法,在自然保护区的全局保护和管理方面虽然发挥了重要作用,但其局限性也是非常明显的。在法的效力位阶上,《自然保护区条例》属于行政法规,不能以更强的约束力对自然保护区进行有效保护和管理。在自然保护区的管护和开发利用中不能有效地和其他上位阶的法律相协调。如《森林法》、《土地管理法》、《草原法》、《矿产资源法》、《水法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》等均属于《自然保护区条例》上一位阶的法律。与上述法律相比较,《自然保护区条例》作为自然保护区保护与管理的权威性综合立法,仅处于行政法位阶。因受效力层级的限制,不能从较高层次对保护区进行更为有效地管护。根据《中华人民共和国立法法》的规定,当该条例规定与其他法律规定不一致时,按照法律效力层次的要求,就不得不适用其他法律的规定。而其他法律由于不是专门保护自然保护区的,会给自然保护区保护和管理带来困难。同时,中国其他关于自然保护区的其他专门立法多为行政规章,从而使自然保护区方面的立法整体相对较弱。但从自然环境保护和污染防治等环境保护的逻辑关系考虑,保护自然因素和自然环境是环境保护中必须首先考虑的重要问题。因此自然保护区需要更高层次的专门立法。

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摘自:环境保护
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