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公共产品短缺与中国事业单位改革


□ 符钢战

  中国事业单位改革的经济学分析(专题讨论)
  
  [编者按]近年来,中国事业单位改革引起了学术界及国际组织的广泛关注,相继有部分研究成果问世。但由于事业单位自身的复杂性以及各学科分析角度的不同,对现有改革的评价、目标、取向、途径与措施存在着较大的分歧,政治学、社会学界的研究更强调市场失灵与公益性概念的重要性。本期刊发的一组讨论,旨在运用经济学分析框架,从公共部门和微观组织的角度,讨论增强公共服务提供能力、生产效率以及公共预算安排等问题,并分析改革的路径与措施,强调改革中市场机制对改善资源配置效率的重要性。
  [提 要]基于公共产品短缺的事实来研究中国事业单位改革问题,符钢战首先讨论了提供和生产公共产品的主体,然后分析了国有事业单位的体制缺陷并评价国有事业单位的现有改革及存在的问题,最后提出了国有事业单位改革的目标与路径。伏玉林从部门与组织的角度引入民营化分析框架,论证服务提供与生产的民营化是实现改革双重目标的有效途径,认为放松管制、培育竞争性环境与引入市场机制是增强服务提供能力与生产效率的重要手段,改革将有赖于公共服务的民营化来完成。马蔡琛从公共预算的角度,认为改革实质并非在于实现减少财政负担的目标,目前预算财力与制度安排已具备了启动改革的财政基础,可以尝试打造“阳光财政”,实施总额预算控制,锁定改革成本,推行跨部门的公共预算管理,谋划改革的具体思路。杨宇立认为,公共服务类事业单位囿于对“公益”的狭隘理解,长期阻止民间资本参与竞争性供给,使改革沿着从计划垄断向市场垄断的歧路推进,造成相关服务价格刚性攀升的“夹生化”改革后果。
  [关键词]事业单位 改革 经济学分析
  [中图分类号]F062.6 [文献标识码]A [文章编号]0439—8041(2007)01—0066—13
  
  公共产品短缺与中国事业单位改革——兼论政府职能的第二次转变
  符钢战(华东理工大学公共经济学与政策研究中心,上海200237)
  
  私人产品和公共产品是人类社会生存发展的两种基本物品。一个社会的资源配置体系,广义地看,应涉猎这两种产品。从公共经济学的角度看,过去二十多年来中国计划经济体制改革集中在私人产品领域,而公共产品生产与提供的体制改革明显滞后,成为今天中国经济改革的一条短腿。
  
  一、谁来生产和提供公共产品?
  
  在公共经济学里,消费者享用一种产品是否对其他消费者具有排他性,一个消费者享用该产品时是否具有竞争性(或者减少他人消费或效用,或者增加供给的边际成本),是界定和区分私人产品和公共产品的重要性质。
  公共产品的竞争性特征,区分“纯粹的”公共产品和“准”公共产品。通俗地说,纯公共产品是指能满足一定地域范围内全体公民共同需要、联合消费、人户均享、“一刀切”提供的基础性公共产品。例如,维权、维秩、保障、基础性公共服务等等。准公共产品,主要是满足群类公民在享用纯公共产品以外的个性化需要、选择性获取、竞争性消费、差异化供给的公共产品,涵盖各类非人户均享、非基础性的教育、医疗、养育、保健、扶贫救助、心理咨询与法律援助等。
  在现代社会,由谁来生产和提供公共产品?传统的观念认为,市场在提供公共产品方面失灵,由政府来提供公共产品,政府似乎是公共产品的唯一提供者。其实在现实世界里,政府并非是公共产品的唯一提供者,它只不过是公共产品提供的第一责任者。从外部效应也是公共产品的视点看,营利机构、非营利机构、家庭和个人也是公共产品的提供者,提供方式包括自觉志愿的提供和亚当·斯密非自觉的提供两种。
  现代公共经济学景新研究,应把公共产品提供与公共产品生产区分开来。公共产品提供者可以自己直接生产公共产品,也可以间接生产公共产品,即以转移支付的方式(如捐赠和政府补助)向公共产品直接生产者委托生产,向社会提供公共产品。在这里,公共产品的直接生产者,可以是政府或国有机构利用公共资源直接举办并管理的事业单位,也可以是私人或私人机构举办并管理的非政府非营利机构、甚至是营利性机构。政府的作用,是在众多的公共产品生产者之间进行理性选择,按照国民待遇的原则和竞争性采购方式,进行评估并决定取舍和补贴。
  在中国,公共产品生产的计划经济体制与私人产品生产的计划经济体制相似,表现为政府直接投资、组织生产和管理私人产品和公共产品的生产——政府决定生产什么、生产多少、怎么生产;同时也表现为公共产品生产者行列中非政府非营利的私人部门缺位,就像二十年前私人产品生产者行列中民营企业缺位一样,因为公共产品生产的计划经济体制排除了非政府非营利私人机构参与公共产品生产的合法性。由于这种缺位,由于政府办事业单位的体制缺陷和公共产品提供机制和能力缺陷,造成中国公共产品短缺不可避免。
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