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治理理论的谱系与转型中国


□ 李 泉

  20世纪90年代早期治理理论的兴起是世界范围内政府再造运动的重要进展。正如斯托克所观察到的,治理理论并不满足于解释现有的政治制度和管理方式,它的目标乃是塑造政策议程并提供前瞻性的指导方案。当这一新兴的政治理论在90年代中期被介绍到中国时,中国政府正在经历一场深刻的制度变革,以回应民众对法治、责任和透明等方面日益迫切的要求,新的理论随即便在这个世界上最大的转型国家中获得了用来解释甚至影响改革进程的试验空间。随着西方著作的引进并日益获得影响力,治理理论本身的概念内涵和理论结构的本土化进程也逐渐加快。因此,如何理解该理论在中国转型时期的适应性以及对其重塑本土政治思维的作用方面进行考察正在成为重要的研究课题。

  本文的研究是通过系统剖析存在于治理理论内部的不同方案与论述结构,阐明现有的治理知识积累中存在的偏差及其修正方向。具体而言,通过对跨学科的治理理论文献进行回顾可以发现,治理理论主要有以市场、网络和国家为中心的三种不同视角。本文采用谱系学的研究方法,详细考察每种视角主导下的治理理论的概念框架、思想渊源、制度与政策应用方案和对中国治理研究的影响,并予以客观评判。笔者认为,与基于市场和网络的治理视角相比,以国家为中心的治理方案不仅可以成为分析中国转型政治的现状与发展方向的有益框架,而且有助于将治理理论发展成为中国转型国家语境下本土化理论的表达形态。

  一、以市场为中心的治理学派

  在词源学上,“治理”(governance)最初的含义是操纵或控制,与其同根词“政府”( government)内涵相同。这两个词相互交叉的用法在一般用语中延续了很久。历史的转折发生在最近的政治话语中。在20世纪末,“治理”一词开始强调公共行政与管理在非政府方面的特性。这种含义的变迁意味着一种新的信念的出现,即权力应该由不同的机构根据它们在公共服务中的相对作用来分享。根据一个由联合国开发的流行定义,治理是指“各种公共或私人组织、个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”。此外,治理理论的兴起也被认为是对全球化经济背景下民族国家之间日益加剧的竞争的自然反应,可以同时适用于发达国家与发展中国家。不过,治理主体的多元化并不排斥不平等参与的可能以及一些群体的利益相对于其他群体会得到更多的维护。治理所关注的是,国家以日益依赖公私合作的方式来制定和执行政策时的能力问题。在这种意义上,传统治理含义中的操控因素在新的问题意识中得到了变相的表达,即如何在主要的社会主体之间达成合作性的行动。可以说,治理语义中的上述普世特征和潜在的管理主义首先在以市场为中心的治理视角中得到了突出体现。

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摘自:新华文摘
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