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独立性的新含义


  历史上,中央银行的角色一直处在动态发展演进中。

  传统理论认为,中央银行应当围绕稳定货币币值和促进优质的银行服务来发挥作用。然而,最近的全球金融危机充分说明,中央银行兼顾货币政策和金融稳定不仅是一种需要,而且已经成为现实。笔者2010年10月参加国际清算银行召开的中央银行法律部门负责人会议印证了这一点。

  专家们尖锐地指出,一方面,金融监管机关的功能监管注重个体而非整体,容易导致“只见树木不见森林”这一体制性弊端,也很难“超越”自身所监管机构个体的健康性和行业的繁荣发展,来思考系统性和全局性的货币政策与金融稳定等宏观审慎管理问题。并且,功能监管者还会面临“监管俘获”的危险。

  另一方面,虽然金融稳定的内涵难以具体、精确地界定,但它与货币政策相互交织是不争的事实。逆周期政策、以“最后贷款人”身份救助问题机构,无不体现两者的紧密结合。

  中央银行维护金融稳定的核心前提,在于拥有强有力的政策手段和工具。参与会议的各国专家们普遍认为,无论当前各国的金融监管体制是否赋予中央银行微观监管职能,中央银行都应当拥有宏观审慎管理权。这一职权不仅应覆盖传统上由其监管的机构和部门,还应覆盖其他具有系统重要性的机构和部门,比如支付清算系统。

  具体而言,宏观审慎管理着眼于对金融机构的资本充足率、资本缓冲、流动性和杠杆率等方面的要求,强调在法律制度层面赋予中央银行从监管机关和金融机构获得持续的信息流,并根据其法定自主裁量权迅速采取相应行动的措施。

  传统意义的中央银行独立性强调货币政策领域的目标独立(自主选择稳定币值或经济增长的政策目标)和政策工具的自主选择。而在危机背景下,中央银行在处置问题机构过程中的独立性受到了充分关注。专家们认为,这一独立性要求集中表现为通过法律途径赋予中央银行在危机处置过程中一定的自由裁量权。特别是在是否救助特定的问题机构,救助时机、救助方案和工具选择,以及问题机构的资产处置方式等方面的自由裁量权。

  在此过程中,中央银行应当尽量避免其他机构包括政府机构的不当干预或干扰所带来的负面影响。紧急流动性支持根据经典的桑顿一巴杰特( Thornton-Bagehot)“最后贷款人”理论,中央银行应当向发生暂时的流动性问题而非资不抵债的机构提供紧急流动性支持。

  但是,在法律层面明确区分流动性短缺和偿付不能并不容易。金融机构出现流动性问题很容易引发挤兑和债务人的集中索偿,从而使其陷入偿付不能的境地;而危机的突发性使得中央银行经常在无法获得足够时间和完备信息的情况下做出反应,进一步增加了中央银行做出正确判断的难度。

  因此,中央银行在决定是否提供紧急流动性支持时,应当主要考量问题机构是否具有系统重要性,并关注各利益相关方的意见。一旦问题机构的破产程序已被提起,中央银行就不应再向其提供紧急流动性支持。

  紧急流动性支持应当是一种短期的、暂时性的救济手段。获得紧急流动性支持的机构需要提供达到中央银行设定水准的担保,中央银行则应当对受助机构适用惩罚性的利率,以防止受助机构不当利用紧急流动性支持,产生道德风险。在此情形下,中央银行在提供紧急流动性支持时一般不会面临损失。但是,通常在发生偿付能力不足的受助金融机构中,最终能够恢复正常营业的是少数,中央银行的债权经常得不到保障。

  因此,在法律层面明确中央银行损失的补偿机制就显得尤为重要。可选择的方式有以下几种:第一,由中央银行通过将受助机构提供的担保物变现等方式自行处理损失,不足部分则由自身储备弥补;第二,在法律层面将中央银行提供流动性支持与一般的民商事贷款法律关系区分开来,赋予中央银行在问题机构破产清算时的优先受偿权;第三,通过建立政府性基金,来吸收中央银行的损失。

  至于中央银行在提供紧急流动性支持时的信息披露问题,由于紧急流动性支持一般通过中央银行的公开市场操作和其他与履行货币政策职能相关的操作来实现,为避免引发金融市场震荡,中央银行提供紧急流动性支持的相关事项往往享有一定程度的披露豁免,即允许中央银行做出延期披露,而非即时披露。系统风险处置机制当具有系统重要性的金融机构陷入偿付能力不足时,往往需要中央银行在系统风险处置机制的法律框架内向问题机构融资,主导问题机构的重组、资产处置和市场退出。

  各国专家们主张,系统风险处置机制的目的并不是由中央银行接手问题机构的债务,从而使其债权人得到完全偿付。对于系统风险处置机制的制度设计所应遵循的原则,日本银行的代表提出:风险处置措施应当可以较好地应对系统性风险;只有在万不得已时才由中央银行提供处置资金;处置过程中必须尽量避免道德风险;救助措施不应影响中央银行的资产安全性。

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