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农民工社会保障:现状、困境与影响因素分析


□ 任丽新

  摘要:从20世纪90年代以来就开始探索的农民工社会保障制度,历经十几年的努力,目前仍然处在相对混乱的多种制度模式并存、政策实施效果不理想、农民工社会保障权益明显受损的状态。造成这种局面的主要原因有两个方面:其一是农民工社会保障的政策缺陷,其中包括政策缺位、政策冲突以及政策取向偏离政策目标等;其二是农民工社会保障所涉及的各主体之间的利益冲突,特别是农民工社会保障制度建设与企业和地方政府的利益冲突,这是导致该制度建设陷入困境的更深层次原因。
  关键词:农民工;社会保障;政策缺陷;利益冲突
  中图分类号:C913 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)07-0079-07
  作者简介:任丽新,山东大学哲学与社会发展学院副教授 (山东济南250100)
  
  近些年来,农民工的社会保障问题,不仅成了学术界关注的焦点问题,而且,也受到了党和政府前所未有的高度重视。人们普遍认为,农民工的社会保障建设,不管是对于发展社会保障事业还是对农民工自身都具有十分重要的意义。农民工社会保障制度的落实,不仅关系到农民工合法权益的实现,而且在协调城乡关系、推动经济与社会的同步发展、加快工业化和城镇化建设以及促进“三农”问题的解决等方面,都具有积极的作用和意义。然而,从20世纪90年代以来就开始探索的农民工社会保障制度问题,历经十几年的努力,时至今日仍然是问题多多,不仅作为社会保障制度核心的农民工社会保险制度呈现为相对混乱的多种制度模式并存的局面,而且制度的实施效果很不理想,农民工的社会保障权益明显受损。党的十七大报告指出:“完善和落实国家对农民工的政策,依法维护劳动者权益”、“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”。这一方面说明了党和政府对农民工社会保障问题的重视,另一方面也说明农民工社会保障制度的建设确实还没有达到预期的目标。那么,农民工社会保障制度建设的瓶颈到底在哪里呢?或者说是什么因素制约了农民工社会保障问题的解决呢?本文将结合笔者的一些实地调查资料,对这一问题做一些初步的探讨。
  
  一、多种模式并存下的农民工社会保障现状
  
  社会保障制度,从其诞生起,最基本的功能就是保障公民的基本生活或最基本的生存权利。众所周知,农民工是改革开放以来,随着我国社会经济体制和社会经济结构的双重转型而出现的一个群体,是在我国特定的户口制度下发生的农村劳动力转移的产物。农民工因为种种原因(概括起来无非是“生存的”和“发展的”需求)离开了现有体制下对农民具有根本性保障作用的土地,参与到城市的经济社会运行进程中来。在2004年中央一号文件中就已经指出,“进城就业的农村劳动力已经成为产业工人的重要组成部分”,这一论断不仅是对农民工在我国城镇经济社会发展中做出的重大贡献的确认,更意味着在我国的劳动政策制定中,如工资、福利、社会保障和其他社会权益等方面农民工应该与城镇职工获得相同的待遇。而农民工社会保障的制度建设正是落实这一政策原则、实现社会公正的最重要的制度安排。
  那么,目前我国农民工社会保障制度的建设情况处在什么状态呢?农民工在社会保障方面的权益得到了多大程度的实现呢?
  如前所说,虽然经过了十多年的探索和实践,农民工社会保障制度建设仍然处于多种制度模式并存的相对混乱的局面。目前在全国各地所实行的农民工社会保障制度模式主要有以下几种:第一,是将农民工纳入统一的城镇职工社会保险体系的城镇模式,也叫做直接扩面模式。该模式通过一定的政策将农民工作为扩大城镇社会保险制度覆盖面的主要对象,直接纳入城镇社会保险体系之中。这种模式以广东省首先实行并最具有代表性,广东省从1994年开始就将农民工纳入统一的城镇职工社会保险体系。1998年以来,该省相继出台了“养老保险条例”、“工伤保险条例”、“失业保险条例”,全省县以上统筹地区都开展了医疗保险,部分城市还开展了生育保险。此后,河北、山西、甘肃等省份也陆续制定了相类似的政策。第二,是对农民工参加城镇职工社会保险采取不同于城镇职工的“双低”保险模式。例如浙江省在2003年前就要求农民工参加统一的城镇企业职工社会保险,但是扩面进展缓慢,为了提高农民工的参保率,2003年7月,省政府又下发了《关于完善职工基本养老保险“低门槛准入,低标准享受”办法的意见》,该办法降低了农民工参加社会保险的门槛,同时也降低了农民工的社会保险受益水平。这实际上是对农民工实行了有别于直接扩面式的相对独立的社会保险模式。第三,少数城市对包括农民工在内的外来务工人员或非城镇户籍职工实行综合保险,这是一种在费率水平、基金运行方式、待遇支付水平和方式等方面,都完全独立于城镇职工的社会保险体系之外的社会保险模式。如2002年9月1日开始实施的《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》和2003年3月1日开始实施的《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》等,都属于农民工社会保障的独立模式。第四,部分乡镇企业职工参加了农村社会养老保险。这实际是将农民工社会保障纳入了农村社会保障体系,被称之为农民工社会保障的“返乡模式”。
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