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我国地方政府经济行为激励有效性分析


□ 熊 毅

摘要:用经济学激励理论分析政治代理人的经济行为,可以发现官员外在激励有效性不高的原因。在委托代理关系中,激励要有效必须具备一定条件,而在政治委托代理关系中,由于满足激励有效性的条件难以具备,使得委托人对官员的业绩很难考核准确,很难实行货币奖励,官员的业绩不能准确考核,官员就会出现道德风险,官员得不到货币奖励官员就会出现经济行为政治目的,两者都会增加代理成本和社会福利的损失,导致激励考核有效性缺乏和激励奖励有效性缺乏。
关键词:激励;有效性缺乏;官员;经济行为
中图分类号:D693.62;F046.2文献标识码:A文章编号:0257-5833(2006)11-0043-07

作者简介:熊毅,中南财经大学经济系副教授 (湖北 武汉 430050)

一、引言

尽管我们距离富于理想色彩的计划经济越来越远了,但时至今日地方政府在辖区经济活动中依旧扮演着至关重要的角色,地方政府以各种方式积极介入经济,往往导致了结果的非经济性,也就是缺乏经济效率的结果。对于该结果成因的研究,长期以来一直吸引着学者们的学术兴趣。
先前的研究普遍强调经济与财政激励。例如:沈立人、戴园晨①分析了财政性分权和财政包干对形成诸侯经济、地方保护、重复建设的影响;young②分析了财政激励与价格扭曲对产业同构化的影响。这些解释都在某种层面上揭示了政府经济行为的直接目的,应该说具有一定的说服力,但不足的是他们缺乏对地方政府经济行为最终目的解释,因而也就无法回答这样的问题:如果说财政激励是政府积极介入经济导致结果非经济性的原因,那么为何同样受到财政激励的国家之间,大多可以通过国际协定,达成贸易自由和国际分工,而在一国之内不同地区之间却不能达成类似协定?甚至朝该方向努力都很艰难呢?
随后的研究将市场和官场的竞争结合起来,很好的解释了经济行为的最终目的。例如:周黎安分析了地方政府间的经济竞争,最终目的是官员个人要获得官场上的晋升,这种经济行为后面的政治目的,也就是经济行为的最终目的,决定了官员的经济行为并非以经济效率为标准,而是以能否升迁为标准,如此出现结果的非经济性也就不难理解了。这种解释在较深层面上阐明了政府经济行为非经济性的原因——经济行为的政治目的,该研究拓宽了分析视野,是对先前研究一直囿于经济层面的一个极大突破,应该说具有较强的现实说服力。然而如果深入思量一番,依然可以发现该研究存有的解释空间,如官员的经济行为何以会出现政治目的?此目的又何以能实现?实际上这些问题都是事关政府经济行为非经济性的本源性解释,实有厘清之必要。
我们知道行为与激励相关,因此本文打算运用经济学的激励理论,寻求地方政府经济行为非经济性的解释。本文的贡献在于:一是分析方法上,将私人组织的代理理论扩展到政府部门的政治代理人,并借此来分析我国地方政府的经济行为;二是分析结论为:对于官员来说,无论何种外在激励总体有效性都不高。
分析之前需做一个假定:我们知道政府部门是一个高度抽象的实体,其行为实际上是通过具有理性人特征的官员个人行为表现出来的,特别是在我国行政机关普遍实行首长负责制的情况下更是如此,因此为了分析和行文的方便,本文假定地方政府行政首脑——官员,他个人的职务行为可以完全替代所属政府的行为,尽管这种假定不很全面,但也基本符合现实。省长、市长常常自称为“父母官”就验证了这点。

二、官员激励的理论分析

经济学的激励理论是在委托代理关系基础上发展起来的,在这种关系中由于存在利益不一致和信息不对称,代理人行为蕴含着道德风险,因此为了降低这种道德风险引发的代理成本,也即社会福利损失,就需要建立一个以代理人业绩为基础的激励型报酬方案,激发代理人努力敬业。传统的激励理论主要是研究私人组织中代理人的激励问题,由于私人组织与政府部门存在诸多差异,如此必然会影响到对官员激励的效果。

(一)官员激励面临的问题
根据激励理论委托人是以代理人的业绩考核为基础来奖励报酬的,显然它是一种外在激励,也即代理人是为报酬奖励而努力。这种外在激励要有效必须解决两个重要问题:业绩考核和报酬奖励。由于政府部门与私人组织存在诸多不同,那么这两个问题的解决是存在困难的,从而导致政治委托代理关系和私人委托代理关系两者激励有效性的差异。
1.委托人目标具有难定性。私人委托人的目标很明确——利润最大化,因而代理人的目标也很明确,而政治委托人的目标则很难确定。官员作为政治代理人即要接受纵向行政系统内部隶属上级官员的多重代理,又要接受横向行政系统外部所属辖区居民的共同代理,所以官员的委托人数量多关系杂,特别是外部委托人来自社会各阶层,有着不同的偏好和目标追求,造成委托人的目标具有冲突性;同时这些目标之间可能存在冲突,造成委托人的目标具有矛盾性;有时委托人的目标本身就较为抽象,又造成委托人目标具有模糊性。由于委托人目标的冲突、模糊和各异,加之委托人间的非合作博弈,这些都导致委托人目标很难确定。
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