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委托人、顾客还是公民


□ [加]卡罗尔·阿格什

  摘要:加拿大地方政府的公共行政存在三种模式,即官僚制模式、市场化模式和公民权力模式。目前,加拿大地方政府的组织形态正在从传统官僚制模式向后官僚制演变,且在市场化模式和公民权力模式这两种基于完全不同的假设和价值的模式之间徘徊。地方政府改革应该更多地接纳公民权力模式。在民主制之下。地方政府的首要职责是与公民社会一起做出政治决策,并通过民主过程充分地执行这些决策。
  关键词:加拿大地方政府,公共行政,官僚制模式,市场化模式,公民权力模式
  中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:0438-0460(2007)06-0029-06
  
  一
  
  加拿大的地方政府组织正处于明显的变化之中,而在如何看待地方政府目前的管理状况和未来应如何管理的问题上,学者和实践者们存在着不同的看法。近几年的争论使公共行政的三种模式逐渐浮现出来,尽管这三种视角并未被明确界定,或者说它们之间的界限并没有那么分明。
  登哈特夫妇(RDbert Denhardt and Janet Denhardt)在2000年发表的一篇论文中提出了公共行政三种并存的模式,这些模式既可以用于解释现实,又可以应用于规范研究中。uJ换句话说,这三种模型在解释公共行政实践和探讨公共行政的基本价值以及未来走向方面,具有举足轻重的作用。从规范研究的角度来看,它们既是公共行政的理想模式,又是分析研究的理论建构,因此很多人认为这些模式太过抽象,以至于在现实的公共行政中很难找到它们的原形。同样地,笔者也不指望能够找出完整体现登哈特夫妇三种模式基本特征的地方政府组织。需要指出的是,在实践中,这三种模式往往共生于地方政府之中,或是其中两种的有机组合。
  第一种模式——传统公共行政。这是过去美国和加拿大政府官僚组织的典型特征。第二种模式——新公共管理。由于过去20年间它广泛的影响力和招来的众多批评,使得这种模式对于研究公共行政的每一个人而言都是耳熟能详。第三种模式——新公共服务。虽然它尚未被学者和实践者们明确定义。而且知名度也还不高,但它为公共行政的研究提供了一种替代性的视角。
  鉴于登哈特夫妇所使用的语汇有时过于繁琐,而且容易引起混淆,因而笔者在此提出更为简洁清晰的概念:笔者把“传统公共行政”称为“官僚制模式”,因为它在很长的时间里都被作为政府官僚组织形态的代名词;在指称“新公共管理”时,笔者使用的概念是“市场化模式”,因为这种研究途径关注的是公共行政和市场之间的关系;最后,由于在登哈特夫妇那里公民权力被作为公共行政的核心。因此笔者将“新公共服务”称为“公民权力模式”。
  在公共行政的理论模式与立基于它们之上的组织形态之间存在着密切的联系,传统的官僚组织就与一系列的公共行政实践紧密相连。近20年来,加拿大的地方政府正在朝着被称为“后官僚制”(post-bureancratic)的组织形态缓慢演进。当然,从目前来看还不知道何种模式的公共行政可以概括后官僚制地方政府的主要特征。经济学家们已经对市场化途径进行了很多理论研究,有一些还通过实验的方法试图让人们相信市场化对于当今公共行政的重要性。同时,由于地方政府是与普通民众和社区打交道最多的政府,社会对于地方政府能否帮助公民在公共治理中扮演合理角色一直倍加关注。后官僚制的组织形态被人们认为可以在地方政府管理中同时兼容市场化模式和公民权力模式。但问题是,对于已经开始逐步取代官僚制模式的公共行政而言,后官僚制政府组织中,市场化模式和公民权力模式何者将居于主导地位? ......
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