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中国农村公共品的社区供给:制度变迁与结构互动


□ 高鉴国 高功敬

  摘 要:国家在不能为农村居民大规模地直接提供基本公共品的情况下,采取了一系列行政手段促使农村社区以自给方式满足自身基本公共品的需求,实质上形成了农村基本公共品的国家主导型(或指令型)社区供给模式。这种国家指令化的社区供给模式反映了中国二元化的社会结构和政策取向。改革开放以来,国家政策的主调是将农村基本生活品最大限度地由市场供给。在此期间,农村最低限度的基本公共品供给实际上还是主要由社区来承担。当前,随着国家宏观农村政策的调整以及农村治理结构的相应变化,农村基本公共品供给正在发生从“国导(有)民办”到“国主民辅”的变化。
  关键词:农村社区;公共品;国家与社区
  中图分类号:C912.82 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2008)03-0068-09
  
  一、引 言
  
  在福利国家和部分发展中国家,政府是社会福利和社会服务的供给主体。印度的人均国民生产总值不到中国的一半,但国家从独立以后开始实行城乡一体的全民义务教育和全民免费医疗制度。相比之下,中国农村基本公共品的供给方式和决策机制存在很大不同,社区是社会福利和服务的自给主体。学术界与政府部门都承认,国家对广大农村地区的公共服务职能长期以来处于缺位和失位。城乡二元社会经济结构、政府决策取向、“分税制”财政管理体制、农民需求表达机制以及生产力发展水平等要素与农村公共产品供给方式之间存在密切的因果关系。然而,无论从制度、政策、行动等何种层次来解释农村公共产品供给的现状和原因,都离不开对国家与社区两个“理想类型”及其相互关系的探讨。在生产力不充分发达并实行高度国家集权的条件下,国家一直不能为农村居民直接供给基本公共品或社会服务,农村公共产品的供给主体主要是社区自身。那么,在社区供给过程中都发生了哪些结构互动和制度变迁?国家是如何通过政策和行政手段干预公共品供给的?农村公共品的社区供给机制的基本状况和特征是什么?在公共品的供应机制即将发生新的变化背景下,有必要对迄今农村公共品供给方式加以探讨和总结。
  在本研究中,“农村社区”主要指地域性的基层法定或行政社区——村级社区。“公共品”主要指通过公共资源或合作渠道供给的、福利性集体消费品,其内涵限定于国际通行的发展中国家“基本社会服务”范畴,即指基础公共生活设施(生活用水、供电、村庄道路)、初级教育、初级医疗、养老服务和社会救助等最基本的生活资源。“所有这些服务对于保证基本的生活质量、维持人们的劳动力和健康都是最必需的”;联合国发展组织通常也根据类似的定义界定基本社会服务或产品的内涵。这些基本的生活性公共品或服务以社区居民为直接受益者、在某种程度具有萨缪尔森所定义的消费的非竞争性、受益的非排他性。以及效用的不可分性特征。同时,类似基本生活性公共品比生产性公共品和其他社会性公共品(如治安、精神文明教育等)更有时间和空间上的持续性、稳定性和普遍性。 ......
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摘自:社会科学
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