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国外区域环境保护立法经验对渤海环境治理的启示


  文/密晨曦

  渤海是典型的半封闭性内海,生态环境脆弱。随着环渤海地区海洋经济的快速发展,我国海洋利用活动的日益频繁,渤海生态环境承载着巨大压力。保护渤海生态环境健康,保障区域可持续发展,面临巨大挑战。

  渤海的海洋环境污染现状

  渤海是我国唯一的内海,三面环陆,仅通过渤海海峡与外海相连。环渤海地区包括辽宁、河北、山东和天津等,一直是我国国民经济建设与发展的重点区域,是我国北部经济快速发展的黄金地带。

  近年来,渤海环境正在发生重大变化,环境、生态、灾害等问题相互交织,甚至叠加。第一,渤海环境污染已从过去的单一污染,逐步向工业排污、生活排污、农业排污和大气污染等复合污染转变,形成点源与面源污染并存、各种污染与二次污染相互复合的态势。第二,渤海海洋生态,系统健康受到威胁,典型生态系统处于亚健康或不健康状态;渔业资源面临过度捕捞问题,渔业经济的可持续发展受到挑战:生态需水量补给逐年减少,水质变差,导致渤海生态系统功能受损、河口区域的多数产卵场退化或消失。第三,赤潮等灾害和溢油等突发事件风险加剧。根据监测,尽管从全海域看,赤潮发生次数和累计面积有所减少,渤海湾仍是重度富营养化海域主要集中区域。蓬莱19-3油田溢油事故对渤海海洋生态环境造成严重污染损害,通过积极采取各项措施,油田周边及渤海中部海域水质、沉积物质量呈现一定程度改善,但海洋生态环境和海洋生态服务功能的完全恢复仍有待时日。

  国外区域环境治理的立法经验

  面对封闭性或半封闭性海域或水域的环境保护问题,国际上有诸多通过专门立法或协定等对此类海或水域环境进行针对性管理的成功先例。比较典型的是日本国会、加拿大议会、美国国会制定并通过的相关法律

  日本于1997年制定的《濑户内海环境保护临时措施法》是典型的适用于封闭海域环境保护的法律,对渤海有着更加直接的借鉴意义。该法对恢复该海域的良好环境起到重要作用。该法值得借鉴之处不仅仅局限于要求政府制定净化濑户内海污染水质的基本计划,改善濑户内海的水质,而且要求政府对陆源污染进行严格控制和对海岸进行特殊保护。该法实施5年后,濑户内海的环保问题尚未完全解决。为此,日本国会通过决议,将《濑户内海环境保护临时措施法》改为永久性的法律,并更名为《濑户内海环境保护特别措施法》。该法的条文内容具体,责任明确,各府县根据法律的规定对各自行政范围的污染问题均有具体防治办法。该法的制定对日本成功地治理濑户内海发挥了非常重要的作用。

  加拿大关于区域水域环境的立法主要有两个特点:一是针对具有特殊环境特征的区域制定位阶较高的法律:二是对人员任命或管理委员会的产生都有明确的规定。加拿大于1985年通过《北极水域污染防治法》,该法是针对北极水域特殊的环境状况而制定的区域性立法。该法的适用范围将内陆水域排除在外,仅适用于加拿大所属的毗邻大陆北极水域及其中的岛屿,此处北极水域包括处于冻结状态和液态的北纬60度以北水域及邻近水域,重点管理北极水域的废物处理行为。依据该法,加拿大总督可以任命人员负责法律中规定的北极水域的污染监察。

  加拿大另一部针对区域环境的立法是1997年通过的《圣劳伦斯海洋公园法》。该法的目的在于提高莎昆峡湾与圣劳伦斯河人海口地区典型区域的保护水平。该法规定了圣劳伦斯海洋公园的界限及改变条件,保护区域不仅包括相关河流及河床、圣劳伦斯河人海口及海湾的部分地区,同时附近属于魁北克省公共土地的部分陆地也在其中。该法同时规定了管理机构——圣劳伦斯公园联合管理委员会的产生办法,明确了圣劳伦斯公园行政机构在加拿大公园署署长的指导下工作。

  2005年,美国《五大湖环境恢复法》适用于五大湖区的环境保护。五大湖是指伊利湖、休伦湖、安大略湖、密歇根湖、苏必利尔湖,还包括联结大湖的五条河道。该法在监督、管理、咨询和协调等机制建设方面是区域水域环境保护立法的典范。该法规定成立美国环境保护署大湖区项目办公室,启动大湖区环境恢复补助方案;成立大湖区环境恢复咨询委员会,成员包括五大湖沿岸的行政长官和国家海洋和大气管理局局长等;设立层级高覆盖面广的大湖区联邦协调委员‘会,包括内政部长、农业部长、商务部长、国务卿、交通部长、卫生与公众服务部长、环境保护署署长(兼任国家大湖区项目主任)、陆军部长(兼任总工程师)和其他指定人员等,并建立大湖区水质监测常设机构。

  对渤海环境治理的启示

  通过分析研究国外区域海洋环境保护法律制度,以下经验值得借鉴:第一,体系完备。无论是中央还是地方、立法机构还是行政机构,均对具有特殊环境特征的海洋或水域环境保护给予足够的重视,法律位阶高,,法律体系完备,不仅由国会等制定专门适用于特定海洋或水域的法律,还制定了相应的具体的法律法规保证法律意图的贯彻,为区域海洋或水域环境保护提供了有力的法律支撑。第二,覆盖面广。上述法律法规对海域的保护不仅是局限于海洋水体,相关海域的海底、生物资源等也均在保护之列,而且多对陆源污染加以监测和控制,从源头上遏制海洋环境的恶化。如加拿大议会通过的《加拿大海洋保护区法》,对保护区内任何可能影响保护区环境的行为均纳入禁止之列;加拿大渔业与海洋部制定的适用于几个海洋保护区的条例,则具体对保护区内的禁止行为进行了细化。第三,可操作性强。各区域海洋环境保护法律法规均明确指出了具体的责任主体,大多数法律明确规定要成立相应的管理机构,并就该机构的组成、职能、权限等作出详细规定。如美国的《五大湖环境恢复法》,规定成立若干委员会,详细规定了各委员会的产生办法、经费来源、人员组成比例、具体职责等,委员会之间分工明确、互相监督,有力地保证了法律的实施效果。加拿大议会制定的《圣劳伦斯海洋公园法》规定要成立管理机构,对管理机构的产生、职责、权限等具体事宜也有具体规定。完善的组织保障为法律的实施提供了一个合格的责任者,避免了管理者缺位的问题。

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