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流域水环境保护的市场型协调机制:策略及评价


摘 要:流域水权交易、流域政府间生态补偿、排污收费与排污权交易、污水处理设施民营化等策略选择或是采取了产权自由化的设计,或是表现出对竞争机制的倚重,又或是将两者相结合,最终它们均可以增进流域政府间协调,减少流域水资源消费负外部性现象。也正是在这一意义上,可以将它们全部归为一种流域水环境治理的市场型协调机制。此种协调机制对于增进流域合作治理,更深刻的意涵则在于,由市场发挥对水资源乃至其他各类资源配置的基础性作用,才能真正减少和规范流域政府行政权力的活动范围,进而抵制其纵容辖区流域水资源消费负外部性的地方保护行为,最终促进流域政府间横向协调和对负外部性的联合治理。
  关键词:流域;负外部性治理;市场型协调;水权交易;生态补偿
  中图分类号:F062.1 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2010)04-0033-08
  
  作者简介:
  王 勇,南京信息工程大学公共管理学院副教授、博士 (江苏 南京 210044)
  
  经验表明,依靠中央政府作为“外部权威对公共池塘资源问题强制实行统一的解决办法的大量尝试都存在严重的制度缺陷和制度失败”①,据此,促进流域政府②间对流域水资源消费负外部性③合作治理,就有必要另行发掘市场型机制的协调力量。该机制主要体现为各种具有界定产权意图亦或运用竞争机制(或两者兼而有之)的策略选择,诸如流域水权交易、流域政府间生态补偿、排污收费与排污权交易以及污水处理设施民营化等。
  
  一、流域水权交易
  
  水权是指水资源的使用权和收益权,是一项建立在水资源国家所有基础上的他物权,即一种“用益物权”④。水权制度则是指划分、界定、配置、实施、保护和调节水权,确认和处理各个水权主体的责、权、利关系的规则,是从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。
  (一)国外水权制度演进与可交易水权原则的形成
  可交易水权原则是国外流行的水权制度逐步演进的结果,后者先后经历了三个阶段的变化:(1)沿岸所有权原则。这是在土地开发初期水资源比较丰富的条件下自然存在并发展起来的一种水权制度。其规定流域水权属于沿岸的土地所有者,精髓是水权私有,并且依附于地权,当地权发生转移时,水权也随之转移。(2)优先专用权原则。这一原则祛除了沿岸权一些弊病,更适合水资源较为短缺的地区。其强调将水权与地权分离,用水权利不再与地权有关,水资源成为一项新的公共资源,政府以配给方式按先后次序分配给各用水户。(3)比例分享原则。该原则既取消了地权与水权的联系,同时又取消了优先权原则中水权间高低等级之分,按照一定认可的比例和体现公平的原则,将水权界定为河川水流或渠道水流的一种比例关系。
  总体而言,以上三个阶段的水权制度虽然在特定时期具有合理性,然而各有欠缺。沿岸权使得水权依附于地权,进而使沿岸与非沿岸地区之间缺乏公平。优先权又会陷入优先取得水权者及高等级水权用户用水效率不高的困境。比例分享权制则可能造成关系国计民生的重要取用水难以保障的情形。当水权的初始分配难以尽善尽美实现期望的社会目标时,人们开始关注现有水权的再分配问题,试图由此实现更富效率、合理的水资源配置,利用市场机制再分配水资源的可交易水权原则由此在各国风行。在最早出现这一做法的美国西部地区,其体现为在优先权的基础上,逐步放松和解除对水权转移的限制,允许优先专用水权者在市场上出售富余水量,使水资源得以更充分利用。
  
  (二)水权交易:过程及效应
  按照水权交易的空间跨度来划分,水权交易包括流域内水权交易和跨流域水权交易两种形式。本文主要关注前者,其又可以区分为同一流域内流域政府间水权交易以及不同类型用水户之间的水权交易。具体操作过程则是,首先在水权交易主体间进行水权的初始分配。分配依据可以是相互间自愿达成的契约,也可以是中央政府或流域政府制定的强制性计划(中央政府制定流域政府间水权分配计划,流域政府则制定辖区内用水户间水权分配计划)。水权初始分配结束后,水权交易主体(流域政府或流域政府辖区内的用水户)就将合法取得用水许可证,后者进一步可以在国家宏观调控之下根据自愿、公平、合法的原则进入水权交易市场,在各个水权主体间交易,进行水权的再分配。由于存在着市场竞争机制和激励机制,推行水权交易从而再分配水权,可以真正实现水资源的优化配置。
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