互联网 qkzz.net
全刊杂志网:首页 > 未分类 > 文章正文
刊社推荐

透明政府建设亟待制度推动力


□ 王锡锌北京大学法学院教授

  特约作者 王锡锌

  在当代公共治理和公共行政制度体系中,政府信息公开具有多方面的制度功能。在国家公权力向社会转移的大背景下,信息公开是公民参与国家和社会事务管理的制度前提;在行政合法性重塑、行政正当性更注重民主合法性资源的趋势下,通过信息公开监督行政机关依法行政,促进行政科学化、民主化等工具价值日益凸显。就其本体价值而言,信息公开也是阳光政府、透明政府建设的制度担纲者。

  2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称《条例》)的实施为中国政府信息公开制度提供了较高位阶的规范依据。《条例》实施五年来,中国政府信息公开制度一直在不断发展健全,在理念上、制度上和实践中都取得了一定的成绩。但是,由于在政府行政理念、行政文化价值观、体制机制、管理方式、政策法规以及对政策法规的执行力、司法审查等方面存在的问题,中国政府信息公开制度的完善仍然存在诸多结构性难题。2009年以来,北京大学公众参与研究与支持中心联合国内8所大学的研究团队,对中国政府信息公开的制度实践进行了实证观察,发布了《中国行政透明度观察报告》,对中国政府信息公开工作的制度实践、问题,以及未来改进予以持续的关注。从三年多的实证观察来看.《条例》的实施,亟待寻找到一种可持续的制度推动力。

  现状

  公开理念与制度的拓展:由行政公开向复合型公开的推进。

  经过五年的发展,中国的政府信息公开已经由单一化的行政机关信息公开逐年延伸到以行政机关信息公开为主,辅之以“财政预决算”“三公经费”“官员信息”等重点领域专项信息公开,由面到“点”,纵深发展。另外,公开的实践也已经超越了行政系统,司法公开和公共企事业单位信息公开成为信息公开实践的重要内容。信息公开的理念在实践过程中由表面向纵深发展,由行政过程延伸到社会治理、司法过程等新的领域,呈现出一幅全方位实践的图景。

  公开理念及其制度实践的全方位拓展,既有政府自上而下推动的原因,更是社会需求和反馈刺激而生成。公共治理的需要以及来自社会对信息的需求,成为推动信息开放的重要力量。在这一过程中,政府所采取的“回应性”态度,促成了相应的制度供给。某种意义上,这一发展进程也提供了国家其他制度建设领域“开放反思”路径和模式的范例。

  实践中的一些数据也证实了上述需求一一供给模式的相互促进。以北京市为例,在人员配备方面,截至2012年,北京市共有4048人从事政府信息公开工作(其中专职人员共计835人)。制度建设方面,北京市制定了17项配套的领导和工作制度,包括目录编制、专栏管理、发布协调、保密审查、信息清理、新闻发布、电话咨询、纸质文件移送、虚假或不完整信息澄清、国有企业信息公开办法等方面。从效果来看,2012年北京全市收到政府信息公开申请共计1.5729万件(其中市政府工作部门共收到1.1829万件,区县政府共收到3900件);全市法院审理与政府信息有关的行政诉讼案件共计551件。

  ——横向对比分析:不同省级行政单位的信息公开程度与经济发展水平并非成正比关系,公开的落实关键在领导重视以省级行政机关为单位的考察,可以从不同省份信息公开工作质量的对比中发现一些宏观问题。在2010年-2012年两次跨年度评测的结论中,中部省份安徽省、山西省:西部重庆直辖市;东北地区黑龙江省、吉林省的信息公开工作质量,比一些东部经济发达地区的信息公开工作质量更高。信息公开工作是需要一定的民众需求推动和经济物质支持的,按一般情况来说,东部经济发达地区的民众需求要相对旺盛、经济物质支持也相对更有力,因此信息公开工作质量也应该更高。但是,数据却显示出与此相悖的结论。再结合研究人员与各地负责信息公开工作的领导、工作人员的访谈来看,我们认为,目前决定各地信息公开工作质量的关键因素是地方行政领导的重视程度和督促力度。经济发展水平、物质支持等只产生非常次要的作用,社会公众的需求如果没有经过新闻事件并由媒体放大的话,基本无法产生实质的助推作用。

  学术研究者们一般习惯于从制度、规范当中寻找原因,而上述结论恰恰是一个执行层面的问题或者说是实践中的问题。笔者之所以十分重视这一点是因为它显现了中国政府权力运作中依然留存的人洽传统,正如司马迂所谓的“天下之事无大小皆决于上”。领导重视则事必成,领导漠视则事必败——这种人治传统也反面衬托出制度的无力和法治水平的低下,公民社会的形成尚需时日。在这种背景之下的信息公开和政府透明度建设也就陷入了一种“政府(首长)自上而下动员模式”的路径依赖。

  ——纵向对比分析:上下级行政机关的信息公开现状——逐级递减的信息公开实施效果和自下而上的民众需求加剧了信息的“需求——供给”失衡。

  将观察深入到省级行政单位以下的市县两级行政机关做纵向对比的话,可以明显发现,行政机关级别越低,其信息公开工作质量水平也越低。在2010年-2012年的两次跨年度观察评测中,我们分别选取了广东、辽宁、上海、四川、陕西、河北、甘肃、河南、江苏、黑龙江、湖南、云南等12个省市作为样本,将其省政府信息公开工作质量水平与辖内市、县级政府情况做对比分析,所得结果无一例外地显示下级行政机关的工作质量较之省政府有明显的差距。在笔者看来,这是典型的“推动力传导递减效应”。《条例》在中央和省部级层次获得了较大的共识与推动,但在许多基层却遭到“冷遇”。在具体的公民申请实践中,基层政府动辄以“信息不存在”“影响社会稳定”“涉及国家秘密”等理由,拒绝提供,或者干脆拖延,不予答复。

分享:
 
更多关于“透明政府建设亟待制度推动力”的相关文章
    分享:
     
    精彩图文
    关键字
    支持中国杂志产业发展,请购买、订阅纸质杂志,欢迎杂志社提供过刊、样刊及电子版。
    关于我们 | 网站声明 | 刊社管理 | 网站地图 | 联系方式 | 中图分类法 | RSS 2.0订阅 | EMS快递查询
    全刊杂志赏析网 2016