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走出城镇化误区


□ 刘守英国务院发展研究中心农村经济研究部副部长 陶然中国人民大学经济学院教授

  如果不足畏着市场走,城镇化注定要失败

  刘守英 国务院发展研究中心农村经济研究部副部长

  陶然 中国人民大学经济学院教授

  和泉洋人 日本内阁总理大臣辅佐官

  浅见泰司 东京大学空间信息科学研究中心主任

  政府与市场:谁来主导

  刘守英:中国在推进城镇化时,政府主导的能力非常强。_旦中央的城镇化规划出台,各级政府都会跟进。各级政府的城镇化规划不可避免地以所辖行政区域的人口、资源、未来产业发展等来进行。

  但是,城镇化进程、尤其是人的城镇化是经济活动的结果,人往哪里流,不是政府能主导的。我们担心,目前一些城镇搞了很宏伟的规划,进行了很大投资,但是形成不了产业,聚集不了人气,造成巨大的浪费。我想问:日本在城镇化进程中如何处理政府和市场的关系?

  浅见泰司:虽然现今日本与中国政府主导的政策不同,但日本过去也经历过政府主导的阶段。比如日本在地方构建工业为主的产业城市时,政府也采取了主导政策。其中适合当地发展需求的取得了成功,反之则失败了。

  我们得到的经验教训就是,如果不跟着市场走肯定要失败,这是日本经历过的。

  日本最近制定这些地方发展规划的时候,有很多产业界的人士也一起加入进来去制定。因此从这个意义上来讲,不光是政府一方,民间的意见也直接反馈并被吸取到规划的制定中。

  再来看中国。即使目前由政府主导,市场也应该进行很好的监督。相关配套机制必须引入,否则很多投资会被浪费。在我看来,构建一个民间能够发挥作用的良好机制十分重要。比如一些公共服务都采取外包这种方式。如果采取外包了,就会有民间的定价机制参与进来,因此如果你接受某一项服务的话,就要支付一些相应的报酬,这是一种机制,可以促进市场的发展。政府通过一个合理的价格去外包这样的服务,这也是使市场能够健全发展的一种体制,特别是到了老龄化社会之后,很多的社会服务不能够都指望是公共的、免费的,是需要靠一些外包的、收费的服务,我们要渐渐朝着这个方向去调整。

  刘守英:除了在产业发展上要发挥市场的作用,政府逐渐退出外,另外一个是政府要减少对城市发展的干预。城市化进程是一个自然形成的过程,先有产业,吸引人气,城市发展起来。中国近一轮发展的许多城市顺序是倒过来的,先政府造城,房地产商盖房卖房,再规划产业,等着人进城。这种城市化造成土地城市化扩张,产业发展不足,人口城市化滞后,具有很大的不可持续性。这种模式必须改变。

  规划如何真正起作用

  刘守英:在中国,许多人都认为规划在日本经济发展中起了非常重要的作用。中国现在面临的问题是,尽管也制定了很多规划,但是,它们相互之间打架,而且被频繁地人为修改。以日本的经验,如何让国土空间规划真正起到引领发展的战略性作用?

  浅见泰司:过去,城市规划是由政府、地方政府来制定的,但是现在是把当地的居民集中起来,由居民自己去提意见,提建议,也就是所谓的居民建议型的城市规划;另外,即使是民间的开发商,在像旧城开发这种活动上,它也需要去听取当地土地权所有者的意见,要得到三分之二的土地权所有者的同意,才能建立制定相关的旧城开发的计划。

  城市化的进程和空间的规划这两者如何更好的结合起来?在日本,我们曾经有很明显的扩大化趋势,但是现在是呈缩小的趋势。举一个例子,比如低碳社会、低碳城市的建设,最近这方面的法律已经出台。这个指的是在郊区选定一些有限的范围,使得这里面能发展成为紧凑型的城市,从而发展低碳社会。

  政府会有意地引导这个产业往这个地方去发展。过去政府也采取过很多的限制,但是限制的政策效果并不是很好。因此日本政策制定的变化就是在制定计划的时候,意识到市场的变化,吸收市场的声音。刘守英:中国下一轮发展,规划要真正起到作用,必须在以下几方面对规划体制进行改革。

  一是要制定国土空间规划,以此对不同区域发展进行最上位的空间区分。

  二是提高规划的权威性和法定性,对地方一把手随意更改规划施加法律约束。

  三是提高规划的参与性,使受规划影响的主体能参与到规划的制定与修改中去。四是提高各类规划的协调性,避免相互冲突。

  留在城里还是来回迁徙

  守英:从日本的经验来看,经济活动集中度和人口流动方向之间有什么样的关系?

  和泉洋人:经济活动集中到城市,那么城市里面的人到底应不应该一直留在城里?现在很多中国人虽然在城里工作,未来还是要回到农村,这样的现象可以说是和中国独特的户籍制度是有关的。在日本,二战之后聚集到城市里去的人退休后,基本上仍然会居住在这个城市,这是日本一个主流的倾向。最近的一种流行就是很多人退休之后,回到自己的故乡,偶尔有人这样去做,是一种新的潮流;但是基本上先生想回去,夫人不愿回去,这种情况是最多的。大部分人还是会留在城里。他们留在城里生活,没有任何困难,没有任何的不方便,政府方面也为他们做好了这方面的准备。

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