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民国初年的制宪活动与民族事务


□ 方素梅

  民国初年是中国近代法律体系形成的重要阶段,在这个时期出台的一系列法律和法规中,尤其是在各类宪法性文件及草案的讨论与制定中,都有关于民族事务的规定。这在很大程度上是受西方宪政思想的影响,但同时也关照了中国的历史和现实,客观上对维护国家统一和领土完整,推动近代民族国家的建构起了重要作用,对处理国内民族事务产生了一定的积极影响。由于时代的局限,民国初期制宪活动中关于民族事务的考虑仍然存在较大缺陷,相关规定也难以真正落实。

  关键词:民国初年制宪活动 民族事务 民族平等

  作者方素梅,女,中国社会科学院民族学与人类学研究所民族历史研究室副主任,研究员。地址:北京市中关村南大街27号,邮编100081。

  辛亥革命的目标,在于废除封建君主专制制度,建立现代民主共和制度,立法建制、以法治国乃是其中应有之义。民国初肇,法制思潮十分活跃,法制建设蓬勃开展,立法活动取得了相当的成就。其中,有关民族事务的立法得到了必要的重视,对处理国内民族问题产生了积极的影响。近年已有学者对此进行了一些研究,本文拟在前人研究基础上,考察和分析民国初年的制宪活动,以进一步说明民初宪法中有关民族事务规定产生的社会背景及其意义与不足。

  近代中国的宪政活动始于19世纪末,清政府颁行的《钦定宪法大纲》核心在于维护君权,未给人民以任何真正的民主权利。辛亥革命爆发后,各省军政府颁布了大量的法律、法令、条例、章程等,湖北、江苏、浙江、江西、贵州、广西等省军政府还颁布了省约法,拉开了民主建国及立法活动的序幕。其中,各省都督府代表联合会议制定的《中华民国临时政府组织大纲》(下称《临时政府组织大纲》)规定:临时政府成立后6个月以内召集国民议会;中华民国宪法颁布之日,该组织大纲自行废止。很显然,在这样短的时间内是难以完成国会的筹备和选举的。于是,临时政府组织制定了《中华民国临时约法》(下称《临时约法》),于1912年3月11日正式公布。《临时约法》是中国历史上第一个具有资产阶级宪法效力的国家根本大法,它确立了资产阶级共和国国家政治制度和政权组织形式,以及资产阶级民主权利,具有划时代的意义。不过,《临时约法》是在南京临时政府准备将大总统职位交给袁世凯的条件下,由革命党人和其他参与辛亥革命的各种势力共同制定的,同样具有临时的性质和仓促的特点。因此《临时约法》规定:中华民国宪法由国会制定,总统须在临时约法颁布10个月之内召集国会。在这种形势下,制定中华民国宪法便成为新生政权的当务之急,也成为社会关注的热点,各个政党、政界要人及学界名流等相继以各自的方式参与其中,掀起了制宪活动热潮。十数年间,各种宪法或宪法性文件、宪法草案相继出台。尽管由于时代的局限,上述宪法或宪法性文件的出台并没有给中国带来真正意义上的宪政,但在纷乱繁杂的制宪活动中,关于民族事务的立法得到了必要的关注,其中一个重要内容就是坚持将维护主权作为一项基本原则,宣布中华民国为统一的多民族国家政权,明确规定国家的领土范围。

  鸦片战争以后至清末,中国相继丧失了东北、西北、西南边疆地区的大片领土和香港、九龙、澳门、台湾及澎湖列岛的主权。辛亥革命时期,在外国列强的蛊惑和支持下,部分边疆民族地区出现了分裂的倾向,严重危害到国家的统一和领土的完整。革命党人宣扬的民族主义发展到极致,也提出了以18行省恢复建立汉族国家为目标的思想和主张,而将满、蒙、回、藏等少数民族聚居区域排除在外。对于这样一种民族主义,立宪派的杨度表示了极大的担心,认为这样的民族主义必然导致民族间的互相排斥和国家的瓦解,面对日益严重的边疆危机和民族危机,杨度强调:“以今日中国国家论之,其土地乃合二十一行省、蒙古、回部、西藏而为其土地,其人民乃合满、汉、蒙、回、藏五族而为其人民,不仅于国内之事实为然,即国际之事实亦然。”因此他高呼:“故中国之在今日世界,汉、满、蒙、回、藏之土地,不可失其一部,汉、满、蒙、回、藏之人民,不可失其一种,必使土地如故,人民如故,统治权如故。三者之中,不可使其一焉有所变动,一有变动,则国亡矣。”

  杨度的本意是为了维护清王朝统治的合法性,但他关于领土统一与民族统一的思想具有时代积极意义,并为孙中山等革命党人所继承。1912年1月1日,孙中山在《临时大总统宣言书》中说:“国家之本,在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国,即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人。是日民族之统一。武汉首义,十数行省先后独立。所谓独立,对于清廷为脱离,对于各省为联合,蒙古、西藏意亦同此。行动既一,决无歧趋,枢机成于中央,斯经纬周于四至,是日领土之统一。”庄严宣布中华民国为统一的多民族国家政权,提出了中国在近代民族国家建设中的基本政治要求——主权独立、国家统一和领土完整。不仅如此,新生的资产阶级共和政权还在立法中作出了关于主权和领土的规定。1912年1月25日拟议的《大中华民国临时约法草案》规定:“大中华国永定为民主国”,“大中华国领土无论现在及将来,在区域中者,受同一政府之统治”。经过讨论,最后颁行的《临时约法》将之修改为“中华民国由中华人民组织之”,“中华民国之主权,属于国民全体”,并增加了“中华民国领土,为二十二行省,内外蒙古、西藏、青海”一条。这些规定强调了国家主权观念和主权在民的意识,并采用列举主义明确宣布了中华民国的领土范围,表明蒙古、青海、西藏等少数民族地方与其他行省在行政归属上的统一性。在当时边疆危机日益加深的情况下,《临时约法》的这些规定对于增强国人的国土观念,启发人民的爱国热情,抵抗帝国主义的侵略具有重要意义。

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