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治理PM2.5的美国经验


□ 白韫雯

  2013年的春季,雾霾天气笼罩中国中东部大部分地区,四分之一的国土面积、6亿多人口、17个省份,多次遭受灰霾天气的侵袭。这是自1949年以来中国遭遇的面积最广_\时间最长、危害最严重的一次空气污染事件。

  中国空气污染每年造成的经济损失,仅疾病成本就相当于GDP的1.2%。京津冀地区空气污染损失估计为1259亿元,占该地区GDP的3.41%,其中燃煤、机动车、工业废气和扬尘是大气污染的主要来源。

  上世纪70年代以前,严重的空气污染也曾困扰处于工业化进程中的美国。为应对PM2.5污染,美国联邦政府和各州政府采取了积极措施,保护环境和生态的非政府组织和社会团体也纷纷成立,对推动政府立法、改善空气质量起到重要作用。美国在空气污染治理上的经验教训值得借鉴和吸取。

  依法治理执法必严违法必究

  美国立法具有时间长、争论多、内容冗长、逻辑严密、重在实施的特点。经过多年发展,美国执法体系和机制逐渐成熟。立法不易,但一旦立法,则执法严格。上世纪五六十年代严重的空气污染催生了1970年首部《清洁空气法》,后经1990年修订,最终成为全世界治理空气污染的法律标杆。该法令为空气质量标准、检测、评价和惩罚提供了法律依据,最显著特点之一是具有详细实施要求和有效惩罚机制,责任明确。

  依据《清洁空气法》而成立的美国联邦环保署有公务员18760人,负责空气质量管理的人员有1400人,各州、县(城市)也有相应的政府人员。以加州为例,空气质量管理局有1273人,35个空气质量管理区又配有自己的管理人员,员工数量3000人,这就保证了执法能力和效力。美国企业如果违法排污,除了被处以可观的罚金并没收违法获得的经济利益,还要被追究环境民事和公益诉讼要求的环境污染损害赔偿,因此,违法成本很高。《清洁空气法》明确规定对环境空气质量标准要进行定期或不定期的评估和修订,修订的主要依据是环境基准文件。美国不断开展并更新环境质量基准的研究,为环境标准的制定和修改提供了坚实的科学依据。

  科学研究和技术发展为执法提供了有力依据。美国在大气污染防治早期,对污染的不同来源、成分和形成机制并不是完全了解,很长一段时间都只把挥发性有机物( VOG)认作是臭氧(光化学烟雾)的成因,后来发现氨氧化物也是臭氧的一个重要前体物。此外,针对各种污染源的减排掌握了较为成熟的技术,如燃煤电厂的脱硫、脱硝、除尘等,先进的机动车排放控制技术,结合清洁的燃油,能去除机动车尾气中的绝大部分污染物。对这些标准的加严和提高,有了经济和技术可行性的支撑。

  在环境法规和标准制定方面,政府、企业、媒体以及民间团体在一起协调地工作。非政府组织的倡导和批评,媒体对事件的及时、准确的报道,都推动企业减少污染物排放、监督政府执法和政策制定。

  以城市为重点治理空气污染

  城市是空气污染的重灾区,是公众关注的重点。美国东部的匹兹堡市曾经是美国的“钢都”,每年生产大量的钢铁。近邻西弗吉尼亚州提供了大量廉价的煤炭,支撑匹兹堡市发展与钢铁有关的各种工业。煤炭的工业利用、炊事和冬季采暖,使匹兹堡的空气污染十分严重,终日浓烟笼罩,是美国有名的“雾城”。后来随着美国钢铁工业产量的下降和产业衰退,以及对空气污染的治理,匹兹堡进入到城市转型阶段。这一成功的转型提供了许多值得借鉴的宝贵经验,其中包括采用天然气替代工业用煤、居民煤炭采暖和炊事,高耗能的产业逐步搬离市区,城市电力基本由临近的西弗吉尼亚的煤电厂供应。与此同时,城市大力发展高科技产业、软件产业和服务行业,并围绕几个著名大学开发文化产业。匹兹堡在绿色建筑的循环利用上尤为出色,旧城区并非大拆大建,而是翻新利用,古香古色,保留了城市的历史文脉。拆除后的建筑材料,如砖、石、木材也被重新利用。现在的匹兹堡空气清新,尽显城市优良底蕴,不仅吸引了大量的科技人才,也成为东部著名的旅游城市。美国东部的其他大城市与匹兹堡一样,逐渐解决了煤烟型的空气污染问题。

  另个值得提及的城市是位于加州的洛杉矶,它是美国西部最大的商业城市,“二战”后人口剧增,也曾是美国空气污染的重灾区。20世纪50年代,洛杉矶依赖重工业,大量燃煤、燃油,家庭焚烧废弃物和垃圾。洛杉矶位于圣费尔南多山谷,地势和空气扩散条件与北京十分相似,会使雾霾加重,经常见不到周围的群山。经多年治理,燃油、燃煤造成的空气污染大大降低,但是,PM2.5的污染依然严重。洛杉矶与周边三个县有6000平方公里,1600万人口,汽车保有量在1000万辆以上,比北京多出近半。洛杉矶在上世纪五六十年代也曾发生过严重的光化学烟雾污染,汽车尾气排放是主要元凶。据当时的健康报告,以PM2.5为主的光化学污染不仅对呼吸器官和心脏有严重危害,还会产生致癌物质,造成大约5000人死于空气污染。居民健康、经济和社会遭受的苦果给洛杉矶敲响了警钟,该市在随后几年积极采取各种措施来治理光化学烟雾。按照空气区域划分,各地协商合作,根据污染源的区位和输送通道,明确责任分工。

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