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从“多管”走向“严管” ——简政放权背景下环境监管政策建议


摘 要 国务院取消和下放部分行政审批项目,在赋予企业投资积极性的同时可能产生环境污染。必须加强环境监管,从环境监管的法治基础、组织体系、监管能力、公众参与、问责机制等方面,解决我国环境监管存在的突出问题。

  关键词 简政放权;环境监管;问责;行政审批

  文/高世楫李佐军 陈健鹏

  2013年以来,国务院取消和下放若干行政审批项目,这是转变政府职能、激发企业活力、促进市场竞争的重要举措,意义重大。但是,由于我国企业环保意识尚未到一定水平,政府环境监管工作一直比较薄弱,已经造成了严重的环境污染问题,影响群众生活和健康。在此情况下,实施简政放权,在赋予企业投资积极性的同时可能产生环境污染。必须同步加强环境监管的体制建设和能力建设,提高环境监管的有效性,在确保经济发展的同时实现环境保护和生态文明建设。

  简政放权背景下需同步加强环境监管

  当前,我国经济下行风险很大,加之换届因素的影响,地方政府通过项目投资拉动经济增长的动力很强,中西部地区“大干快上”的愿望仍然十分强烈。2013年5月, 《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》发布,取消和下放了总计达117项的行政审批项目,25项是投资审批项目。在现行体制下,政府的“行政审批”在客观上起到了“闸门”的作用,当这个“闸门”被放开后,原本需要国家层面审批的项目,在省一级即可获得批准(核准),地方政府和企业投资会变得相对容易。在这种背景下,各地的项目投资,特别是政府支持的项目,有可能产生“井喷”,可能引发新的环境污染、生态破坏问题。

  在此次下放的项目中,有一批涉及化工、电力、矿产开发、电网、油气管输的项目,属于存在明显的负外部性的行业,在开发、生产等环节都可能造成环境污染,在缺乏有效环境监管的情况下可能会带来严重的环境污染问题,甚至群体性事件,比如,PX项目近年来已引发了多起环境群体性事件。所以,审批权的下放或取消赋予微观市场主体项目投资积极性的同时,也埋下了生态破坏、环境污染的隐忧。

  为应对简政放权可能带来的生态环境问题,需要强有力的环境监管,然而,纵观我国环境监管现状,环境监管体制存在较多不足,从项目的环境准入来看,根据《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》 (中华人民共和国环境保护部令第5号)的规定,取消和下放的行政审评项目的环境影响评价审批或都在省级(及以下)环境保护部门。由于我国环境监管“欠账太多”,环境监管机构易受地方政府的干预,难以做到依法行使环境监管的职责,这也是目前环境污染、生态破坏的严重问题。在当前政府放松经济性监管的同时,必须高度关注由项目投资可能引发的环境污染、环境群体性事件等一系列问题,防止生态环境的进一步恶化,防止积累更多的“环境欠账”,并通过加强环境监管,降低项目负外部性,促使经济、环境的和谐共生。

  目前我国环境监管存在的不足

  一是环境监管法治建设相对滞后、法治水平较低使环境监管面临法律保障的挑战。环境监管的客体和对象并未在法律上作出明确的规定;一些领域存在立法的空白,比如土壤环境保护、核安全、环境监测以及“区域限批”等方面缺乏法律或行政法规;对环境违法行为的惩罚力度较轻,形成“守法成本高、执法成本高、违法成本低”的状况;环境污染社会监督法律不健全,现行环保法律关于公民环境权益、环境损害赔偿和环境纠纷调解处理等规定尚不完善;环境监管的问责机制不健全,加上社会监督不足,难以形成对环境监管者的有效问责。

  二是环境监管的组织体系不合理,环境监管有效执行面临挑战。在横向上,环境监管统管部门与行业主管部门之间存在职能交叉且缺乏制度化、程序化、规范化、有约束力的沟通协调机制,使得环境监管实际工作中常出现互相推诿或扯皮现象,难以实现有效的统一监督管理。在纵向上,中央政府对地方政府的环境监管缺乏有效的约束。现行的法律法规体系规定了国家和地方的环境监管权责,将大部分环境监管职责交给了地方,中央只负责统一的监管,中央政府层面自身的环境监管力量薄弱,也制约其“从上至下”的控制力。

  地方政府缺乏严格环境监管的动力,且基层环境监管力量薄弱,导致第一线的环境监管工作困难重重。上下级环境监管机构之间只是业务上的指导和协调关系,使得地方环境监管机构在实施行政行为过程中容易受到地方政府不作为和地方保护主义的影响。现行法律也规定地方环保机构只有罚款权,其他如“限期治理”等处罚方式必须经当地政府批准。使基层环保部门的监督执法往往易于受到地方政府或其他部门的制约而难以有效实施。另外,基层监管力量薄弱也是环境监管困难重重的原因。

  三是地方政府缺乏严格环境监管的动力,且基层环境监管力量薄弱,导致第一线的环境监管工作困难重重。在现行体制下,地方环境监管机构受当地政府的直接领导,上下级环境监管机构之间只是业务上的指导和协调关系,使得地方环境监管机构在实施行政行为过程中容易受到地方政府不作为和地方保护主义的影响。现行法律也规定地方环保机构只有罚款权,其他如“限期治理”等处罚方式必须经当地政府批准。使基层环保部门的监督执法往往易于受到地方政府或其他部门的制约而难以有效实施。另外,基层监管力量薄弱也是环境监管困难重重的原因。

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