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政府改革:从管理主义模式到参与式治理


  王锡锌

   对“天下公议”的重视,一直是中国传统“治道”的规范。宋人林逋指出:“天下有公议,私不可夺;以私夺公者,人不服”。然而在具体的治理实践层面上,治道的规范在很大程度上仅仅是一种劝诫和呼吁。这种治道与治术的分裂延续了两千多年,在今天,我们能够弥合这种分裂吗?

管理主义模式末路

  在政治和宪法的规范意义上,中国一直坚持“人民当家做主”。从这种规范起点出发,民主参与、民主决策、民主管理应当成为公共政治生活和行政管理的日常实践。然而,中国当下主流的行政决策和管理模式将民众主要作为决策和管理的对象,而非这一过程的参与者。我们可以将这种决策管理模式称为“管理主义模式”。

  “管理主义模式”的主要特征是:

  在理念上,党政机关被视为公共利益的代表,而公众群体和个人被视为具体的和个别的利益的代表;

  决策的组织结构是金字塔式的官僚科层制,决策者对自下而上的需求缺乏回应的动力;

  在日常治理的议程设置上,党政机关及其智囊团体主导议程设置,公众通过媒体以及公共舆论的压力来设置议程被限制在很小的范围之内;

  公众的利益被要求通过指定的渠道得到代表和表达(这些指定的代表和表达渠道往往因官僚化而堵塞),自发的组织和表达形式难以获得法律保护;

  党政机关往往通过政治动员和社会动员方式来塑造公众的政策偏好,较少根据公众事实上的政策偏好来施行政策和修正决策;

  政策反馈和纠错机制薄弱,公众只有借助上级党政机关的权威才能纠正本级党政机关的决策错误,而这种越级求助往往遭到压制;等等。 总之,这种模式的核心,在于将公共生活治理简化为决策者对人和事的单向管理。即便在计划经济时代,这一治理模式也已经显示出其痼疾:党政官僚集团本身成为最大的利益集团,对于人民群众的回应性微弱,并且滋生腐败。

  改革开放之后,在财政权力下放,引发地方政府财政收入和政绩竞争的背景下,管理主义的行政治理模式展现了其促进经济效率的一面。地方政府决策者展现出类似公司管理者的精神,在本辖区内动员一切资源来发展经济,这一现象被一些学者形象地称为“地方政府公司主义”。这使得中国经济在短时期内迅猛增长,但也付出了“社会公平”的代价:各级政府“甩财政包袱”导致公共服务萎缩、贫富差距拉大、环境污染严重、官员腐败加剧,等等。

  不难观察到,市场经济的发展以及由此带来的社会利益多元化,在凸显管理主义治理模式的弊端的同时,也悄悄地瓦解了其基础。对于“公共利益”的认知并不再像计划经济时代那样具有单一性和直观性,党政机关对于公共利益的当然代表资格,也日益难以被人接受;具有一定自主性的社会舆论空间正在成长,尤其是互联网的发展,大大降低了公众获得和交流信息的成本,为公众表达自己的利益诉求和政策偏好提供了新的空间。关切自身利益的公众也越来越多地提出政策批评,公民的结社权利也在扩大,公民的行动能力增强。

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摘自:中国改革
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