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政府改革:从管理主义模式到参与式治理


  王锡锌

   对“天下公议”的重视,一直是中国传统“治道”的规范。宋人林逋指出:“天下有公议,私不可夺;以私夺公者,人不服”。然而在具体的治理实践层面上,治道的规范在很大程度上仅仅是一种劝诫和呼吁。这种治道与治术的分裂延续了两千多年,在今天,我们能够弥合这种分裂吗?

管理主义模式末路

  在政治和宪法的规范意义上,中国一直坚持“人民当家做主”。从这种规范起点出发,民主参与、民主决策、民主管理应当成为公共政治生活和行政管理的日常实践。然而,中国当下主流的行政决策和管理模式将民众主要作为决策和管理的对象,而非这一过程的参与者。我们可以将这种决策管理模式称为“管理主义模式”。

  “管理主义模式”的主要特征是:

  在理念上,党政机关被视为公共利益的代表,而公众群体和个人被视为具体的和个别的利益的代表;

  决策的组织结构是金字塔式的官僚科层制,决策者对自下而上的需求缺乏回应的动力;

  在日常治理的议程设置上,党政机关及其智囊团体主导议程设置,公众通过媒体以及公共舆论的压力来设置议程被限制在很小的范围之内;

  公众的利益被要求通过指定的渠道得到代表和表达(这些指定的代表和表达渠道往往因官僚化而堵塞),自发的组织和表达形式难以获得法律保护;

  党政机关往往通过政治动员和社会动员方式来塑造公众的政策偏好,较少根据公众事实上的政策偏好来施行政策和修正决策;

  政策反馈和纠错机制薄弱,公众只有借助上级党政机关的权威才能纠正本级党政机关的决策错误,而这种越级求助往往遭到压制;等等。 总之,这种模式的核心,在于将公共生活治理简化为决策者对人和事的单向管理。即便在计划经济时代,这一治理模式也已经显示出其痼疾:党政官僚集团本身成为最大的利益集团,对于人民群众的回应性微弱,并且滋生腐败。

  改革开放之后,在财政权力下放,引发地方政府财政收入和政绩竞争的背景下,管理主义的行政治理模式展现了其促进经济效率的一面。地方政府决策者展现出类似公司管理者的精神,在本辖区内动员一切资源来发展经济,这一现象被一些学者形象地称为“地方政府公司主义”。这使得中国经济在短时期内迅猛增长,但也付出了“社会公平”的代价:各级政府“甩财政包袱”导致公共服务萎缩、贫富差距拉大、环境污染严重、官员腐败加剧,等等。

  不难观察到,市场经济的发展以及由此带来的社会利益多元化,在凸显管理主义治理模式的弊端的同时,也悄悄地瓦解了其基础。对于“公共利益”的认知并不再像计划经济时代那样具有单一性和直观性,党政机关对于公共利益的当然代表资格,也日益难以被人接受;具有一定自主性的社会舆论空间正在成长,尤其是互联网的发展,大大降低了公众获得和交流信息的成本,为公众表达自己的利益诉求和政策偏好提供了新的空间。关切自身利益的公众也越来越多地提出政策批评,公民的结社权利也在扩大,公民的行动能力增强。

  相较于短缺经济时代,在社会财富极大增长的今天,一个开放性不足的政府更容易被特殊利益集团所俘获,滋生腐败,从而进一步引发公众不满,瓦解决策的正当性基础。

  参与式治理的兴起

  事实上,执政党与中央政府对于政治与行政改革的紧迫性,已有了清晰的认知。改革的方向之一,就是扩大公民的政治与行政参与,疏导社会矛盾,确认并落实公民知情权、表达权、参与权和监督权。

  社会转型所带来的社会结构变迁、权利时代公众主体意识的觉醒、现代社会对公共生活的“公共性”吁求,这些都从自上而下和自下而上两个方向推动了公众参与的兴起。一个“新公共运动”正初露端倪。

  其“新”主要表现在:其动因起于变化社会所带来的现实需求,例如,社会对民主法治、公平正义价值的强烈需求,而不是基于对乌托邦的迷思;其推动力既有政府自上而下的鼓励和推动,也有社会自发的、自下而上的参与和推动;其目标是面向公共生活中个体所关注的真实问题,而不是抽象的理念,是一种“生活政治”,而不是“革命政治”;其方式和形式主要是公众对公共生活的参与,是以个别化的、程序化的、有序的形式展开,而不是以往那种主要以集体行动、社会运动的方式进行。

  以有序公众参与为核心的“参与式治理”模式,具有以下基本特征:

  其一,在理念上,“公共利益”被认为是多元利益的合成,要认识“公共利益”所在,也必须认识到那些具体的个别利益。决策机关并不自然就代表了公共利益,需要以各种方式与公众交流、沟通以寻求和界定公共利益。

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