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建设项目环评文件环保部门需要公开吗?


  ■文 朱谦

  由于建设项目往往对于公众环境权益产生不同程度的消极影响,因此,公众在维护自身或者公共利益的时候,通常都要求建设单位或者环保部门公开建设项目的环评文件。特别是《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)、《环境信息公开办法(试行)》(以下简称《办法》)于2008年5月1日施行后,公众对于经过环保部门批准的建设项目环评文件要求公开的呼声更高。尽管,原国家环保总局为此作出过《关于公众申请公开建设项目环评文件有关问题的复函》(环函[2008]50号)(以下简称《复函》)行政执法解释,它为各级环保部门应对环评文件的信息公开提供了现实指导。但是,该解释的内容本身存在一些需要改进的问题,各级环保部门也开始感受到来自司法审查的压力,明确环评文件内容的公开路径是一个迫切的现实问题,本文主要结合原国家环保总局的行政执法解释讨论以下问题:第一,环评文件内容环保部门是否需要主动公开?第二,如果环保部门不主动公开,公众能否通过向环保部门申请公开而获得环评文件信息?

  环评文件内容环保部门需要主动公开吗?

  原国家环保总局在答复上海市环境保护局《关于执行(环境信息公开办法(试行))有关问题的请示》(沪环保管[2007]397号)时,明确环保部门在办理环境影响评价审批中获得的由建设单位编制的建设项目环评文件,包括环境影响报告书(表)等,不属于《办法》所列的主动公开的政府信息范围。环保部的这种观点是源于其制定的《办法》第11条第8项的规定,即环保部门应当在职责权限范围内向社会主动公开建设项目环境影响评价文件受理情况,受理的环境影响评价文件的“审批结果”。从实践中看,自环保部以下,各级环保部门都是严格按照环保部的这项规定来主动公开涉及建设项目环评文件的审批结果的。其公开的内容是非常有限的。公众既看不到环保部门的批复内容,更不要说有关建设项目环境影响报告书的详细内容了。事实上,在国务院制定的《条例》第10条中规定,县级以上各级人民政府及其部门应当依照该《条例》第9条的规定,在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容,并在该条款的第7项中明确行政许可的“办理情况”是政府及其部门重点公开的政府信息。如果对照国务院的《条例》与环保部的《办法》,有两点值得注意:第一,按照国务院《条例》的规定,环保部门应该主动公开建设项目环境影响评价文件的“办理情况”,而不仅仅是公开环境影响评价文件的“审批结果”。很显然.主动公开建设项目环境影响评价文件的名称与批准文号的内容,只不过是主动公开项目环境影响评价文件的“办理情况”的一个很小的方面。第二,环保部的《办法》没有注意到国务院《条例》第10条的规定是依据《条例》第9条而来的,即县级以上各级人民政府及其部门应当依照《条例》第9条的规定,在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容,而《条例》第9条则明确规定,“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”以及“需要社会公众广泛知晓或者参与的”的政府信息行政机关应当主动公开。一个很现实的问题就是,建设项目环境影响评价审批文件,在很多情形下都是“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”以及“需要社会公众广泛知晓或者参与的”政府信息。尽管,建设单位编制的环评文件是作为行政许可的申请材料的,但是,它却是环保部门在作出环评审批决定的依据,它与环保部门的审批文件实质上是紧密不可分的。因此,从这个角度来考察,对于那些“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”以及“需要社会公众广泛知晓或者参与的”环评文件是应该由环保部门主动公开的,而不是仅仅由环保部门公开一个建设项目环评文件的名称和审批文号。

  对于建设项目环评文件的主动公开在其他国家和我国台湾、香港地区是没有任何问题的,因为即便不考虑其他国家或者地区在政府信息公开法律上是否规定环评文件的主动公开,但是,它们的环境影响评价法律中都往往规定建设项目环评文件在编制和审批过程中以便于公众知悉的方式主动公开。也就是说,公众对于建设项目环评文件是不需要等环保部门审批后才能获知的。如我国台湾地区《环境影响评估法》规定,如果环保主管机关的审查结论认为开发建设项目对环境有产生重大影响之可能性,应继续进行第二阶段环境影响评估,开发单位应将环境影响说明书分送有关机关,将环境影响说明书于开发场所附近适当地点陈列或者展示,其期间不得少于30日,并于新闻报纸上刊载开发单位之名称、开发场所、审查结论及环境影响说明书的陈列或者展示地点。当开发单位依照主管机关的审查结论修正报告书初稿,作成正式的环境影响报告书,经主管机关认可后,将正式的报告书及审查结论摘要公告,并刊登公告。

  但是,在我国的《环境影响评价法》中并没有规定在建设项目环评文件的编制和审批过程中主动公开其内容。《环境影响评价法》原草案建议稿第9条“环境影响评价报告的内容应当以适当方式向社会公开”的内容也被删除。在原国家环保总局制定的《环境影响评价爱公众参与暂行办法》中也只是规定建设单位在编制环评文件过程中以适当途径公开环境影响报告书的摘要。事实上,原国家环保总局2005年7月5日在其网站就主动公开过《圆明园东部湖底防渗工程环境影响报告书》。对此,环保部副部长潘岳表示,“我们实际上就是想做一个探索,政府自己来设立一个公开的平台,让各种意见在这里集中和交流,把有关政府决策所有的环节都向社会公开,决定的内容及时向社会公布。这符合民主决策、科学决策的执政方式,有利于构建和谐社会。”原国家环保总局的这个案例不具有普适性,但是其价值还是值得肯定的。至少它给人们以启示,建设项目环评文件不是不可以或者不能以适当的方式进行主动公开。但是,从目前现实情况看,人们确实难以期待各级环保部门主动公开其审批的建设项目环评文件,这不仅仅在于按照国务院《条例》的规定,环保部门应该主动公开建设项目环境影响评价文件的“办理情况”,以及环保部《办法》中规定的公开环境影响评价文件的“审批结果”本身内容的不确定性,更重要的是环保部门不主动公开建设项目环评文件内容即便不符合法律之规定,但是却不会有改变其行为的法律责任之压力。事实上,对于建设项目环评文件这类环境信息比较关心的往往是与该建设项目存在一定利益关联的主体,或者是一些以维护环境公共利益为目的的环保组织。对于他们来说,通常都会通过申请环境信息公开的方式要求环保部门公开环评文件。

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