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地方政府融资平台:谁之幸谁之忧


□ 陆茵秋 孙涛

化解地方融资平台风险固然重要,解决平台赖以形成和发展的体制性基础更为关键。只有坚决、尽快推进财政和金融改革,才可能避免地方政府之幸最终转化为中央政府之忧

特约作者 陆茵秋 孙涛

作为地方政府的重要融资方式,地方融资平台(以下简称平台)在促进地方基础设施建设和经济增长方面发挥了重要作用。它至少暂时缓解了地方财政赤字压力,而且避免了地方政府显性债务的增长。在一定意义上说,平台是中国地方政府之幸。

然而,快速扩张的平台也使人们担心地方政府负债过高、银行资产质量下降和主权债务风险。平台主要凭借以土地为抵押品来申请贷款的方式,把地方经济与土地和房地产越发紧密地绑在一起,进一步加剧投资主导的经济增长模式。房地产价格的调整可能伤害地方政府和平台的还本付息能力,恶化银行的资产质量,甚至在外部环境突然恶化时,引发金融机构和主权国家之间的风险传染。由此看来,平台可能成为中央政府之忧。

本文提出了四个方面的建议。首先,应警醒地方财政收支不匹配问题,并推进旨在理顺中央和地方财政关系的改革。第二,尽早建立一个规范和监督地方政府预算和融资的全面框架。第三,为确保可持续的卖地收入,需要设计一个关于土地资本化节奏、资金使用、分配和监督的机制。第四,推进利率、汇率和资本项目开放,吸引国外投资者,把地方政府债券培育为金融安全资产。

地方融资平台功过

平台是地方政府为基础设施项目融资的企业平台。根据“公司法”,平台主要是市属国有企业。平台主要从事公益性项目的建设,如保障性住房建设,改善农村生活水平,基础设施,社会服务,生态和环境的保护。也有些平台介入房地产投资。

平台与地方政府密切相关。为建立平台,地方政府通过多种方式为其提供资本金,如注入预算收入、转让土地使用权和现有资产(如道路和桥梁)、由中央政府代地方政府发债的收入。达到资本金要求后,平台或申请银行贷款,或从股票或债券市场筹资。在法定禁止地方政府从市场借贷的情况下,平台成为地方政府的重要融资代理机构。

平台的现金流情况参差不齐,进一步强化了平台与政府之间的关联。一些平台盈利并有营业收入还款,自然成为银行的首选客户。现金流不足的平台则需要地方政府的支持。地方政府不但可以向平台出让土地,作为平台申请贷款的抵押品,而且还把卖地收入提供给平台作为其未来的营业收入。在某些情况下,地方政府已预留未来收入来补贴平台。为了说明这种支持的合法性,地方政府往往把这些补贴纳入地方预算,并经当地人代会批准。显然,地方政府的显性担保在一定程度上促进了平台借贷。总之,平台是政府作用在经济金融中的集中表现。

地方政府收支不匹配是平台发展的关键原因。自1994年以来,中央政府迅速集中了最丰厚的财政收入来源,包括增值税(VAT)、资源税、个人和企业所得税。2002年,中央政府要求地方政府把50%的个人和企业所得税上交给中央政府。然而,地方的支出责任却基本未变,地方政府的财政收支缺口随之扩大(图1),当然不同的省份情况不同(图2)。在经济正常运转的情况下,该收支缺口在很大程度上可以由中央政府转移支付解决,或者通过预算外收入,如卖地收入来解决。

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摘自:中国改革
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