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《行政强制法》实施问题分析和对策


□ 杨小军

要想把《行政强制法》实施好,必须加强法治环境配套建设。例如,法律意识和法治权威的树立、法律实施机制配套制度的落实、执法考核评价机制的完善、监督与救济途径的畅通有效

  财新《中国改革》 特约作者 杨小军

    所有立法,最终都要付诸实施。把文字上的规定变成社会实践和事实,这个过程受多种因素影响、制约。有的因素,源自立法本身,源自执法机关,源自当事人,也有源自体制、机制、社会习惯,还有源自普遍的违法事实现状等。刚刚通过的《行政强制法》,应该也不例外。

  我们已经形成了社会主义市场经济法律体系,当下,法治数量型发展应该让位于法治质量型发展。要想把《行政强制法》实施好,必须加强法治环境配套建设。例如,法律意识和法治权威的树立、法律实施机制配套制度的落实、执法考核评价机制的完善、监督与救济途径的畅通有效等。

  规范登记保存措施的使用

  《行政强制法》规定了行政强制措施的概念,限定了行政强制措施的种类,即限制公民人身自由,查封场所、设施或者财物,扣押财物,冻结存款、汇款以及其他行政强制措施。并且明确规定,除突发事件所采取的应急措施或者临时措施、金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施,其他行政强制措施一律适用《行政强制法》规定,概属这部法律规制范围。

  但是,在《行政强制法》之前,还有《行政处罚法》。《行政处罚法》第三十六条规定了一个登记保存措施。也就是说,在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,行政机关可以先行登记保存,并应当在7日内及时作出处理决定。自1996年实施至今,很多行政机关经常使用该登记保存措施来处理证据等。有的是就地登记保存,有的是异地登记保存。登记保存措施不是强制措施,而是取证方法。但很多行政机关已经把登记保存措施变成了一种行政强制措施经常使用,这是不争的事实。

  《行政强制法》规定采取行政强制措施的权限、条件、主体、程序等,都比较严格。因此,一边是法律规定的行政强制措施,一边是事实上已经变成的行政强制措施;一边是适用条件和程序的严格,一边是适应条件和程序的宽松。在实践中,行政机关为了规避《行政强制法》的严格限制,完全可能不根据《行政强制法》规定,而是根据《行政处罚法》规定直接采取登记保存措施。这样一来,《行政强制法》的范围限定作用和权力规制作用,就会大打折扣。在《行政强制法》列举的四种强制措施中,没有登记保存措施。事实上适用的强制措施包括登记保存措施,而登记保存措施又未明确在《行政强制法》的规制范围之内。这种有实无名的状况不解决,会使得《行政强制法》在实践中会变得不那么严格。

  应当具体落实行政强制措施适用条件

  《行政强制法》规定,行政强制的设定和实施,应当依照法定的权限、范围、条件对象和程序。法律已经作为规定的,行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。这种应该说是严格、明确的。因此,无论是下位法还是行政规范性文件等,都无权在上述五个方面突破法律限定,扩大法律内容。

  但是,从行政执法实践来看,最多的问题主要出在法定条件方面,即在什么条件下行政机关可以采取强制措施。按照《行政强制法》的规定,答案明确而简单:法律规定的条件。这个规定有一个假定的前提,就是法律已经把行政强制措施适用的条件规定明确了,或者至少是基本明确了。但从我国法律规定的事实来看,这个假定前提经常是不存在的。

  我国立法的基本做法是,法律一般只是规定原则、主要内容,不会比较详细地规定很多。一般都把这些需要详细的内容交给执行机关或者司法机关自己去补充增加或者细化扩大。这样一来,就会有一个问题,即所谓法定条件,在法律上很少细化,或者是很少“封口”,总是或多或少留给执行机关一个不大不小的“口子”,由执行机关根据情况往里面“填充”。

  因此,《行政强制法》规定的看似严格的法定条件,事实上很大程度变成了行政机关的规定条件。个别情形下,行政机关的规定条件,才是关键条件。因为法定条件比较“虚”,而行政机关的规定条件则更“实”。这二者的“虚”“实”结合,严格的规制,就会变得不那么严格。由于行政机关自己规定条件,自己负责执行,其公正性也存疑,适用行政强制措施的社会认可度就会降低。

  解决送达程序实施问题

  行政强制决定如何送达当事人,一直是执法实践中的一个不大不小的问题。在《行政强制法》中,有三处涉及行政强制决定送达生效的规定:一是行政机关实施行政强制措施的程序,要求通知当事人到场,告知当事人理由、依据、权利救济途径,听取当事人陈述和申辩,现场笔录由当事人签名。二是行政机关催告当事人履行义务的程序,要求当事人陈述申辩,行政机关听取当事人的意见。三是行政强制执行决定送达当事人程序的规定,明确了按照《民事诉讼法》的有关规定进行送达。这些规定,都有一个假设前提,就是当事人到场或者当事人被送达了。

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