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健全完善法律机制遏制地下水质恶化


■文/王灿发

  我国早就有了防治地下水污染的立法,但地下水质状况却令人堪忧。现有立法措施不严且违法惩罚太轻,执法机构有法不依和执法不严,公众监督缺乏信息、渠道和手段是重要原因。因此,健全机制,通过法律手段遏制地下水质恶化非常关键。

  应该说,对于地下水污染的防治,我国的环境立法还是比较重视的。早在1984年5月颁布的 《水污染防治法》就专设了一章“防止地下水污染”,明确规定“禁止企业事业单位利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。”(第32条)。“在无良好隔渗地层,禁止企业事业单位使用无防止渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。”(第33条)。1996年和2008年修订的 《水污染防治法》都保留了原有的防止地下水污染的条款。对违反规定者,环保部门有权责令停止违法行为,限期采取治理措施,消除污染,处以罚款。

  现有法律未能有效遏制地下水污染

  既然有这些法律规定,地下水污染为什么未得到有效遏制呢?其原因是复杂的。这既有地方政府没能正确处理经济发展与环境保护关系、重经济轻环保、环保部门不能或不敢严格执法的原因,也有企业为了内部的经济性不惜以身试法、偷排暗排,让执法机构难以发现的情况。但从法律角度来看,防止地下水污染的法律机制不健全、不完善,应当是导致地下水污染的重要原因之一。

  现有立法不够严格,缺乏威慑力

  从立法方面看,现有立法对污染地下水的管理措施不够严格,惩罚缺乏力度,对排污者缺乏威慑力。从现有法律条文看,法律禁止的是企事业单位利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒含“有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物”,但对什么是“含有毒污染物的废水”却没有界定。有些废水虽然没有毒,比如含糖分的废水,虽然是无毒的,但BOD、COD浓度非常高,照样污染地下水。按照现行法律的规定,如果废水中不含有毒污染物、不含病原体,只要符合污水排放标准,就可利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放倾倒,其结果必然导致地下水污染。

  由于地下水的封闭性、隐蔽性、难更新性、底泥污染物的难清除性,世界各国对地下水的保护都会采取比地面水保护更为严厉的措施。美国不仅有《清洁水法》、《生活饮用水安全法》、 《资源保护和恢复法》、 《地表开矿控制和恢复法》等法律规定地下水保护和污染防治的内容,而且还在2000年制定了专门的《地下水条例》。荷兰除了制定《水管理法》外,还制定了专门的《地下水法》,并通过《土壤保护法》规定防治地下水污染的措施。反观我国,既没有专门的地下水污染防治法,也没有土壤污染防治法,对地下水的保护措施也仅限于《水污染防治法》的几个条款,而且主要从防止有毒物质、含病原体物质污染地下水的角度加以规范,缺乏针对地下水污染的全面防治措施。对违反法律规定的,除了责令违法者停止违法行为、限期采取治理措施、消除污染外,只能给予2万元以上50万元以下的罚款。这点罚款相对于高昂的治理费用来看,违法成本非常低。因此,一些单位宁可列出一笔预算用于支付罚款,也不进行治理。况且,有些利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞偷排废水的行为非常隐蔽,很难被发现,这样就不需要支付任何违法成本了。那么,这种法律规定就很难起到威慑作用,从而导致了违法排污污染地下水的行为屡禁不止。

  环保执法不到位,法规难以有效落实

  从执法方面看,一定程度上存在着不敢执法、不能执法、不愿执法的情况。尽管我国关于防止地下水污染的法律规定不太健全和完善,但如果现有的立法能够执行到位,地下水污染也不至于如此普遍和严重。比如对违法排污者,责令停止违法行为、限期采取治理措施、消除污染,都是比较严厉的措施。仅仅消除污染一项,如果执行到位,就会使排污者付出很大代价。可现在我们的执法手段,大都集中在罚款一项,以罚代管、以罚代刑的状况非常严重。对违法者罚款后,很少再监督违法者去治理、消除地下水污染。按照现行《刑法》第338条的规定,只要违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,就构成污染环境罪,就可追究刑事责任。而在实践中,这类污染行为很少被环保部门移送司法机关追究刑事责任。究其原因,环保执法部门在一定程度上存在着不敢执法、不能执法、不愿执法的情况。

  所谓不敢执法,是指碍于一些大企业财大气粗,并有某些政府领导撑腰或者挂牌保护,使得一些地方环保部门不敢去检查,更不敢做出处罚决定。有的即使做出了处罚决定,也是象征性地按低限处罚,而不敢对违法者顶格处罚,将违法者移送司法机关追究刑事责任。所谓不能执法,是指执法部门缺乏必要的执法人员、必要的监测、检测设备和必要的专门技术知识,无法执法到位。向地下排污的行为往往十分隐蔽,没有充足的执法人员去反复排查、检查,没有先进的设备去探测、监测、检测,就很难发现排污口,更难发现地下水是否被污染。现在基层的环保部门人员编制少、管理范围大、技术条件差,执法经费少,使得许多执法行为无法进行。所谓不愿执法,是指少数环保执法人员失职渎职、徇私枉法,为了本单位甚至个人的利益,接受吃请、接受贿赂,对公众的举报不仅不认真查处,甚至面对上级部门的检查还向排污单位通风报信,出具虚假的监测报告。在这种情况下,环保部门反而成了污染单位的保护伞。这种情况虽然只是极少数,但影响却极坏,实际上也成了地下水污染屡禁不止的原因之一。

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