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重塑监管框架


□ 胡祖六

  政府既是金融监管者,又是大型金融机构的所有者,在很多时候还是直接的运营者。换言之,政府尚没有能够从直接的行政监管角色转变为一个真正超脱、中立与专业的审慎监管者

  中国资本市场经过20余年的发展,市值规模已经居全球第二,在推动国企重组、银行改革和私人企业成长方面发挥了显著作用,做出了巨大贡献。在中国开始落实“十二五”规划推动经济转型的关键时期,资本市场可以扮演极其重要的角色。 一个发达、成熟与高效率的资本市场可以有效扩大内需,鼓励创新,推动结构调整。提升生产率,从而保障中国经济可持续地高速增长。

  什么在阻碍中国资本市场

  但是,迄今为止中国资本市场还存在着直接融资比重过低,中小企业融资难,高科技创新不足,内幕交易与市场操纵现象严重,股市价格波动系数太高,金融产品单一,债券市场发育不良,证券机构业务模式同质化与财务欠稳健,上市公司的治理不健全,投资者保护不足,长线机构投资者基础薄弱,等等。为了克服这些挑战,把握资本市场发展的良好机遇,中国需要全方位地加速改革资本市场。

  国际经验与中国自身的实践表明, 资本市场的健康发展必须有一个良好的制度框架与有效的监管模式。如果系统性制度建设不到位,而只是局部推进,头痛医头,脚痛医脚, 那么,改革将事倍功半,效果不佳。

  所以,改变市场监管的理念与制度应成为中国未来数年资本市场改革的重头戏。

  经过20余年的摸索尝试,中国已经初步建立了一套比较完整的证券市场监管体系,在《公司法》与《证券法》两个大法的基础上,相继出台了一系列证券监管的法规、政策与指引。

  其中一些监管规章,比如关于上市公司以及证券公司与基金管理公司的公司治理要求,参照了美国、英国与欧盟等成熟经济体的最佳实践经验,可以说已与当今国际的最高标准接轨。

  但是, 中国现行的证券监管体系尽管在形式上与西方发达国家越来越相似,在实质内涵和理念上却继承了计划经济体制中政府行政主导的传统,已经与中国整体经济结构环境的变化和资本市场未来发展的要求越来越不相适应。

  追溯历史,无论是荷兰、英国还是美国,发达市场经济国家的资本市场基本上是由私人部门自下而上,自发性地发起、组织与运作,在自由竞争进程中演变发展而来。

  但是,中国的资本市场自上海、深圳股票交易所成立伊始,就是由政府自上而下建立起来的,政府在资本市场的规划、启动、准入、运作与监管的过程中实行了全程的参与和控制。

  政府所扮演的强势主导角色,在证券市场早期发挥了不可或缺的关键作用。但是,对于资本市场今后的进一步深化、完善与发展,它却形成了日益明显的障碍,这势必负面影响中国证券产业未来的发展前景。本轮全球金融危机爆发后,人们认识到,在美国、英国这样具有长期自由市场传统的经济体中,在一些领域,比如次级按揭贷款、住房抵押证券与信用违约衍生品市场,金融监管过于松懈,于是,有了改革与加强金融监管的强烈呼声。

  但是,这种所谓“加强监管”的诉求并不能简单地移植到中国当前的现实。

  同样,西方国家在全球金融危机最深重的关头所采取的非常规金融干预,并不能说明中国正常时期司空见惯的金融市场干预都是有必要的和有效的。雷曼兄弟事件后,西方政府曾通过紧急注资、负债担保、流动性支持, 甚至采取对个别金融机构临时“国有化”的非常手段,试图稳定市场信心,避免系统性金融崩溃。

  但是,这并不意味着中国应当继续延续并强化对于金融体系的长期控制,停止甚至逆转市场化的金融改革。总体而言,鉴于中央计划经济的历史背景与政府长时期在经济中所起的主导作用,中国的金融监管不是过少、过松, 而是过多、过严。金融体系中的国有全资和控股参股比重不是太低,而是太高。

  诚然, 一个运作良好的金融体系需要政府的审慎监管,以克服金融市场固有的信息不对称,外部效应与道德危害,增加市场透明度,保障投资者利益,并维护金融系统稳定性。 但是,中国政府对于资本市场和整个金融体系的介入和干预,远远超出了政府作为审慎监管者这一核心公共服务职能的范围。

  重定政府与市场边界

  从所有权、市场准人、股东与机构资质,到高管人事任免、具体金融产品与业务许可,等等,政府监管部门对于资本市场的各个微观层面一直施加直接、广泛和深入的干预。政府既是金融监管者,又是大型金融机构的所有者,在很多时候还是直接的运营者。换言之,中国尚没有能够从直接的行政监管角色转变为一个真正超脱、中立与专业的审慎监管者。

  金融稳定是监管的首要目标。但是,现行的行政监管模式并不能有效地维护金融市场的稳定。中国股市是世界上波动性最高的股市之一,也不能有效地保护普通投资者利益,却带来了高昂的经济与社会成本。行政监管妨碍了资本市场的正常运作与市场基本功能的充分发挥,扭曲了市场参与者的行为动机,压抑了金融服务创新,对于资本配置的效率产生了负面的影响。而且,在权力过大又缺乏透明的行政监管体系中,往往滋生寻租与腐败现象,严重损害了监管机构与政府的声誉、权威和公信力。

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