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美国污染场址修复中社区参与的中国思考


  文/刘克斌 秦铁铮,

  污染场址的修复是世界性难题,这不仅在于修复技术的难度,更在于可能引发公众的抵制和不满。污染场址的修复涉及多方面的利益主体,这些利益主体各有诉求,需要有效协调平衡。尽管从我国目前已经实施的工程看进展顺利,但在可预见的未来,随着公众环境意识和知识的提升以及后续实践可能暴露的问题,都会加重公众参与的实践关切。理论研究应该具有前瞻性和实践性,因此,需要认真研究国外的成功经验,提出建设性思路。美国作为高度发达的工业化国家,污染场址修复的经验也最为丰富,同时非常重视公众参与,对我国具有重要的借鉴价值。

  美国污染场址修复社区参与的理念与实践

  美国1980年的超级基金法首次将社区公众参与纳入污染土地环境治理中。超级基金法规定“政府应确保公众活动在与污染厂址清理有关的各种决定中获得充分发言权的机会”。随后国会在1986年SARA等修正法案中也明确了公众参与的价值。美国联邦环保署通过行政改革进一步强化了这一点,制订了“超级基金社区参与的政策工具组”。这些政策工具是EPA为了实现立法精神,细化法律规定而创设的,一方面规定了更为详实、更具可操作性的程序规则,另一方面也为自身设定了更为全面、细致的义务。

  这些内容事实上已经大大超越了超级基金法规定的范畴,并且推动了污染场址治理的环境公共参与实践。可以说,从立法和行政的不同层面,美国已经建构起污染场址修复的社区参与制度体系。美国联邦环保署确信如果政府能实现与公众信息共享,并且持续而有规律地获得公众参与,那么污染土地清理开发计划才能获得成功。可以看出,美国政府环境机构在近年来成为推动环境参与的首要动力。

  社区参与的根本目的在于使救济手段能充分考虑公众利益,进而减少争议。作为参与的主体,主要指场址周边具有利害关系的公众及社团。社区参与被美国联邦环保署定义为与受影响公众对话沟通的程序,而并不单纯是向公众兜售美国联邦环保署的理念或计划。

  近年来,美国联邦环保署已经累积了与当地受影响的公众合作的经验,实现了从社区关系到社区参与的转变。这将公众从以往治理中被动、边缘化的群体地位提升到与业主、政府、专家、企业等平等的主体地位。告知公众信息并不新鲜,但是认真听取公众意见,并使其能够有效参与决策则具有创新意义。公众对于危险废弃厂址清理的认识也和政府一样需要一个过程。通过政府与公众的共同努力,公众参与在价值层面取得更大共识,在实践层面也得到不断完善发展。如今,纳入超级基金计划的场址社区的公众已经能和专家一样学习了解相关知识,并能在每个阶段的决策中,发挥更有意义的作用。

  超级基金管理机构要求清理团队在社区参与的行为规范包括以下几力面:

  第一,保证公众很好地了解正在进行的和计划进行的行动;即使与清理没有直接关系的社区也有权获知美国联邦环保署的行动。

  第二,鼓励帮助公众参与。公众应该有机会与团队成员通过定期或不定期会谈接触。

  第三,认真倾听公众意见。这不仅发生在项目提出之初,还应贯穿项目整个过程。清理团队被鼓励采用尽可能多的新技术与公众开展沟通。

  第四,确认并负责地处理公众关心的事务。为此应该分配足够的时间和资源,同时成立回应公众关心事务的专项基金。

  第五,修改计划。如果公众的意见有价值或者当地社区的关注合理,美国联邦环保署应该有足够的灵活性修改计划。这可以帮助政府纠正错误,减少不必要的成本。一旦公众被排除在计划之外,对计划产生阻力,那么将耗费更多时间金钱。即使没有最终采纳公众意见,也必须认真对待公众意见。计划成功的标准不在于赢得公众多少喝彩,而在于美国联邦环保署是否能够真诚听取公众的意见。

  第六,需要向公众解释美国联邦环保署对他们意见的态度,解释美国联邦环保署的计划和决定的原因。美国污染场址修复社区参与对我国的启示

  从美国的相关经验看,良好的公众参与成为污染场址修复顺利推进的重要因素之一。这主要体现为:环境公共参与有利于提升生态决策的科学性;有利于提升公众对生态城市的建设积极性,更有利于营造和谐理性的舆论环境,使得各种政策、法规能被理解接受,进而顺利实施。一旦忽视这个问题,不仅会妨碍生态城市进程,更有可能因此导致公众与政府间的误解加深,甚至诱发严重群体性事件,威胁社会稳定。

  我国的污染场址修复与再开发历程较短,尚处于探索阶段,公众参与总体相对薄弱,相关研究也多偏重技术层面,对于社会层面的公众参与,主要集中于价值探讨,缺少实践关注。美国的社区参与经验对我国具有重要启示。

  第一,在理念层面,美国社区参与的理念形成很大程度上与政府对环境正义、环境民主的重视有关。政府有义务为公众提供机会和便利,帮助社区公众能够更有意义地、更具实效地参与到超级基金运作中来。公众参与环境保护,其根本价值在于可以为政府决策提供低成本的信息来源,增加决策的可接受性,也能在一定程度上提高决策质量。事实上得到当地社区公众配合的场址治理,也往往能够获得更高的效率和更令人满意的治理效果。因此,政府需要视公众为平等伙伴,同时又要照顾公众知识能力的局限。实践中需要警惕专业知识的优势和政府权力地位的优势可能阻隔妨碍公众的有效参与。

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