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我国水价政策现状及完善对策


□ 马中等

文/马中周芳

  马中 中国人民大学环境学院院长、教授

  2010年,我国用水量为6022亿吨,其中农业用水量为3689.1亿吨(占61.3%),工业用水量为1447.3亿吨(占24%),生活用水量为765.8亿吨(占12.7%),生态用水量为119.8亿吨(占2%)。我国废水排放总量为617.3亿吨,其中工业废水237.5亿吨(占38.5%),生活污水379.8亿吨(占61.5%)。根据物质平衡理论,在足够长的时间内,从自然环境进入经济系统的水量(取水量)必然大致等于从经济系统排入自然环境的水量(排水量)。但是,2010年,我国工业和生活总用水与总排水量的差额为1595.8亿吨,其中工业用水量与排水量的差额为1209.8亿吨,生活用水量与排水量的差额为386亿吨。即使扣除中间过程的耗、损水量,工业和生活都存在巨大的用排水差距。

  我国现行综合水价政策由水资源费、自来水费、污水处理费和水污染物排污收费4部分构成,取水量、城镇用水量、城镇排水量和工业排水量分别是综合水价4个构成部分的计征依据。工业和生活存在的巨大用排水差距,说明我国水价政策在执行过程中存在漏征问题,并未足额征收。水价政策具有控制水污染、节约水资源、筹集资金和提供服务的功能。水资源费和自来水费的目标是合理开发和利用水资源,污水处理费和排污收费政策的目标是减少污染物排放和改善环境质量。因此,基于我国水价政策的决策、征收、管理及标准等方面的现状,探讨其存在的问题,提出改革和完善水价政策的政策建议,对于我国水价政策的有效执行和足额征收,以及水污染防治和水环境保护具有重要的意义。

  我国水价政策现状

  我国的综合水价政策是由水资源费、自来水费、污水处理费和排污收费4个收费项目组成,中央、省、市三级政府和价格、财政、水利、城建、环保等多个部门相对独立定价,综合形成的价格体系。征收部门和征收对象相对集中,由县级以上政府的相应行政主管部门(如水行政、环保部门)向用水户(包括单位和个人)征收。水费收入由不同级别的政府和部门分别使用,其中水资源费和排污收费收入由中央和地方共享,自来水费和污水处理费由地方独享(见表1)。地方政府对于自来水费和污水处理费的征收积极性更高,因为地方具有决策权、管理权及使用权,即自来水费和污水处理费的财权、事权、责任、利益达到了统一。

  我国水价政策现状及完善对策 图片1

  我国水价政策决策的分散性以及水资源条件、经济发展水平等方面的不同,导致各地区的水价标准差异很大。我国36个重点城市中,工业综合水价最高的天津(7. 85元/吨)和最低的拉萨(1.4元/吨)差距为4.6倍,生活综合水价最高的天津(4.9元/吨)和最低的拉萨(0.6元/吨)差距为7.2倍。其中,水资源费的标准差异最大,工业和生活水资源费标准的差距分别高达95倍和125倍;自来水费和污水处理费的差异相对较小,工业和生活自来水费标准的差距均为4倍,工业和生活污水处理费的差距分别为2倍和1.6倍。排污收费按照0.7元/污染当量的标准统一征收,2007年以后,辽宁、山东、上海等7个省市提高了排污费的征收标准。

  2009年,我国各类水费收入总额为662亿元,其中水资源费85亿元(占12. 8%)、自来水费397亿元(占60%)、污水处理费156亿元(占23.6%)、排污收费24亿元(占3.6%)。我国工业和生活水费按收入总金额从高到低排序,依次为生活自来水费、生活污水处理费、工业水资源费与工业排污费;按水量从高到低排序,依次为工业用水量、生活用水量、生活排水量和工业排水量。由此可见,水费收入与水量存在一定程度的倒挂,工业用水量是生活用水量的2.8倍,但是工业水资源费的征收额仅为生活自来水费的1/10。财权、事权、责任和利益统一的自来水费和污水处理费的收入总额和收费标准明显高于未达到统一的水资源费和排污收费。

  我国水价政策的主要问题征收标准普遍偏低

  我国水价政策(特别是水资源费和排污收费)的征收标准普遍较低,远低于生产或处理成本,并未体现水资源取用和水污染物排放的全部成本。以合肥市为例,2009年工业和生活用水的综合水价分别为2. 35元/吨和2.15元/吨,工业和生活用水量分别为7. 76亿吨和3.7亿吨。本课题组利用消除外部性的全成本方法,计算得到2009年合肥市水资源利用的全成本(包含生产成本、机会成本和外部成本)为7. 99元/吨。由此可见,2009年合肥市工业和生活水价远低于全成本,工业和生活用水中的财政和环境补贴总额分别为43.8亿元和21.6亿元。扣除合肥市在供水和排水方面的财政支出12亿元,可以得到工业和生活用水的环境补贴额分别为31.8亿元和9.6亿元。征收标准偏低带来的后果主要有:一是难以反映水资源的稀缺程度和水环境的自净能力;二是难以实现水资源的优化配置;三是难以达到节水和减排的作用。

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