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县长兼任校长,正当性何在


□ 刘圣中

一个好的县长并不必然成为一个好的校长。政府的权力是一种服务和协调的权力,而不是越俎代庖的权力,县长直接取代校长违反了这一根本原则。

[案例]

日前,海南省屯昌县传出一条爆炸性新闻:该县最好的一所完全中学——屯昌中学的校长和两名副校长被县委、县政府宣布就地免职,并由县长兼任校长。
事情原委是这样的:屯昌县委、县政府为了改变教育落后状况,决定以屯昌中学为试点进行教育改革,上至学校领导,下至普通教师都要竞争上岗。屯昌县委、县政府因为屯昌中学教育成绩不佳的原因将该校原校长和两名副校长免职,决定暂由县长兼任校长。据媒体报道,屯昌县长范高净说,他兼任屯昌中学校长大约1年时间,学校将在最近通过竞岗的方式产生两名副校长,1年后在他们当中挑选出校长,或面向社会招聘校长。

质疑县长兼任校长的正当性
对县长兼任校长一事,媒体评论莫衷一是,有人认为,县长兼任校长破了惯例,“选择教育烧第一把火,表明对教育工作的重视”,也有人不以为然,认为行政权力对微观的学校教育管理干预过多。
改革开放近三十年,政府职能转变的口号也喊了若干年,但是在许多地方、许多领域内,行政权力还是具有超强的影响力。改革开放释放了经济领域的权力,政府对经济事务渐渐遵守“当裁判员、不当运动员”的规则,干预行为相对减少。但是在经济事务之外的公共事业如教育、卫生、环保、文化等领域内却保持着绝对的主导力。在许多政府管理者看来,这些都是政府当然的份内事务。以屯昌为例,县长对教育的管理权力是法定的,也是约定俗成的。教育局长的职位由县长来安排,校长的职位由教育局长来安排,自然县长也就可以安排校长的职位了,甚至可以直接取而代之。这是按照行政官僚制的权力等级逻辑来行事:上级大于下级,下级服从上级;上级有权力改变下级的职权配置。主管教育事务的校长职位被纳入到了行政等级体系之中,自然,处于一县官僚等级体系之顶端的县长将校长的帽子拿来自己戴就名正言顺了。
然而,我们不禁要问:这种行为有正当性吗?首先,屯昌县主要领导混淆了两个重要概念:行政权力和社会权力。他们将社会权力并入行政权力当中,认为行政权力可以替代一切。但是,按照现代政治学的基本原则,两种权力绝对不能混为一谈。行政权力是政治领域的公共权力,而社会权力是社会领域的共有性权力。行政权力支配的是一个国家或者一个地区的政治和行政事务,而社会权力支配着社会领域的公共事务,例如教育、卫生、环境保护、社区服务等。行政权力具有权威性和等级性,不适合在社会领域运作。社会领域需要的是专业性、服务性和参与性的共有权力。教育属于典型的社会事务,它有着自己的专业特征和地域关联,教育需要教师、教育管理者、社会的共同协作,而不是单靠所谓的行政指令和干预能够运作起来的。所以,教育权力按照其内在逻辑应该属于教师、学生及社会。校长职位则应该属于懂得教育规律和能够发挥管理才能的优秀人才。一个好的县长并不必然成为一个好的校长。政府的权力是一种服务和协调的权力,而不是越俎代庖的权力。县长直接取代校长违反了这一根本原则,所以不具有正当性。

[解读]

行政权力独大的危害
屯昌县长兼任校长事件暴露出的问题并不是孤立的,而是广泛存在于地方政府日常管理中。一些地方凭借行政权力肆意干预农民耕种、强制高校合并、强行上马某些项目等等,无不暴露出行政权力独大,随意干预社会事务的问题。这种现象带来的危害不得不让我们审慎思考和认真对待。它关系到社会是否具有自我平衡的协调能力,乃至关系到政府公共权力的有效性与合法性。
行政独大有其自身的逻辑。按照这一逻辑,行政权力认为自己无所不能,无论是专业性领域还是非专业性领域,从教育到卫生、从环保到社会救助、从文化事业到科学研究等等。目前,行政权力俨然成为社会的轴心,社会必须依赖行政权力才能运转,时时高高在上、处处颐指气使,导致社会事务管理的混乱和无效。权力之“力”有双重意义,一是力量,二是能力。掌握权力者除了拥有支配下属、构想未来和改变现状的力量,还意味着他必须是一个有能力满足职位要求的人。但是,在行政权力独大的背景下,校长这样专业性的职位也被行政垄断,专业能力强的人才得不到使用,其创造力得不到最大的发挥。而掌握行政权力的人尽管拥有了第一种能力,但是却缺少第二种能力。而这种外行指挥内行的后果恰恰更加可怕。
行政权力独大还会直接导致社会无能。社会在长期被压制和限制了自治权力的背景下,变得完全不能处理自己的事务,表现出内部关系复杂、资源配置混乱、秩序不良、专业服务性差等问题。社会无能继而又限制了人才的发展空间和个人能力表现的机会。当前,中国的教育事业可以说陷入了一个难以自拔的陷阱,其中关键性的原因是行政权力对教育的过渡干预。从宏观上讲,大学的招生权在教育行政部门严格控制之下,大学完全无法按照社会需要发展特殊专业、招收各类能力见长的学生,而不得不依附于全国统一的高考体制,培养出来的人同质性严重,不利于人才多样化的发展。从微观上说,教育主管部门对大、中、小学校管理权的高度控制不利于适合学校管理的人才涌现,导致学校组织的官僚化问题。总之,行政权力的高度控制制约了教育专业化技术的成熟,弱化了教育体系自身协调的能力发育。
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摘自:决策 2006年第11期  
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