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构建住房“第三轨”


  黄小虎 中国土地学会副理事长

  在解决城市居民住房问题中,中国面临种种困难和矛盾。根本的原因是现行住房制度存在缺陷。但是,主管部门对此始终不愿正视,总是想把舆论和公众的视线引到其他方向,推卸其应承担的责任,结果搞乱了思想,问题却并未解决。

  粗略估计,中国城市居民中,富人约占20%-30%,他们不仅通过市场解决住房问题,而且还是房地产市场的投资、投机主体。符合享受政府提供的保障性住房的穷人,目前看到的权威数据是6%-8%。

  即使把这个数据放大为l0%-20%,那么中国仍然有50%-70%的人群,既没有资格享受保障性住房,也没有能力去与投资、投机的富人竞争。如何解决这部分人的住房问题,是对现行住房制度的严峻考验。

  在我看来,解决城市居民的住房问题,必须多管齐下。目前商品房用地,实行“招、拍、挂”;廉租房经济适用房用地,政府可划拨,而限价房用地则可低价。对买不起商品房又不够保障房资格的庞大人群,应当构建住房供给“第三轨”。

  何为住房“第三轨”

  回顾历史,1998年前,中国长期走计划分配、福利分房之路。1998年后,走完全市场化之路。近些年来,又提出并实行了市场加保障的路子,具体做法是一部分人依赖政府的完全保障,其余的人完全依靠市场。有人把这个做法概括为住房“双轨制”。

  我认为,相比单轨制(指完全依靠计划或完全依靠市场), “双轨制”是很大的进步,但是还不够,还不能彻底解决中国城市居民的住房问题。

  在所谓“双轨制”下,相当数量的中等收入人群,没有适合他们的住房供应渠道。最近,有关方面似乎意识到了此问题,提出要发展公共租赁住房。但就目前一些地方的做法看,公共租赁住房仍然是由政府大包大揽,纳入保障性住房管理,效果尚需观察。 发展公共租赁住房的想法是好的,但可能存在两个问题,一是在中国目前经济发展水平下,政府有没有新加坡或香港那样大包大揽的实力?二是在政府职能尚未根本改变情况下,住房问题上政府大包大揽,会不会引发新一轮政府权力扩张?

  鉴于住房“双轨制”的上述问题,我建议,中国可构建住房供应“三轨制”,并以此解决城市居民的住房问题。所谓“第三轨”,是指除了“完全市场轨”和“完全保障轨”,再加一个“半市场半保障轨”。中国最早提出“半市场半保障”设想的,是邓小平。他在20世纪80年代曾提出,解决中国的城市住房问题,要走“民建公助”的道路,其实就是“半市场半保障”的办法。 “半市场半保障”或“民建公助”的具体办法,国外有很多经验可资借鉴。

  住宅合作经济,在国际上有近200年的历史,有成熟的经验和管理规范,对解决民众的住房问题,发挥着重要作用。例如,德国的居民住房,约30%是由合作社提供的。美国、日本、欧洲一些国家的住宅合作社也都有相当程度的发展。出路在“住房合作社”

  应该看到,目前社会上有大量游资,是个客观存在(仅温州市就有近万亿),一有风吹草动,还会回来。一旦回来,房价仍然无法控制。当前房地产市场调控,多以打压投资、投机为主要方向,这并非治本之策。单纯打压,后果必然是减少供应。在现行利益格局下,会影响地方财政收入,因而难以持续。从根本上看,出路在于增加住房供应。但是,只增加保障房、商品房的供应,中等收入群体的住房依然难解决。

  我认为,未来中国构建住房供给“第三轨”,比较好的办法是发展住宅合作社。住宅合作社既是市场主体,又是政府提供一定保障的对象,比较便于规范。需要注意的是,发展住宅合作社,与所谓“合作建房”不同,后者在现实中容易走偏,很难规范,不宜提倡。

  在中国,住宅合作社作为非盈利经济组织,有广阔的发展前景。政府对合作社的扶持(即保障)力度,如土地供应、税收优惠、资金支持等,可以因时、因地而宜。仅仅没有开发商利润这一条,房价就可以控制在成本价格区间内。

  符合条件的社员,有居住权、继承权,但没有所有权,不能上市买卖,也就不会产生投机炒作引起的房价大起大落。住宅合作社有广泛的适应性,收入高一些的人,可以参与建档次高一些的房子,收入低的则可参与建档次低一些的房子。

  住宅合作经济如能蓬勃发展,可以大大增加住房的有效需求和有效供给,充分发挥建筑业的支柱产业作用。

  如此“三轨”并举,与此前的“两轨制”相比,彻底打破了开发商的自然垄断,但并不妨碍富人对住房的投资、投机活动。同时,由于相当数量的中等收入人群把资金撤出商品房市场,投资、投机活动会受到一定抑制,有利于保持房地产业的弹性与活力。

  有了“半市场半保障轨”,土地、金融、财税、工商等政策才好发力、才能配合。如实行低地价或免地价,合作住房储蓄,税收优惠,等等。有了住房供给的“第三轨”,才能真正多渠道满足不同阶层的住房需求。

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