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下一步国企改革的重点


□ 李曙光

按照市场的逻辑推进改革,并非搞“私有化”,而是引进民企竞争

  特约作者 李曙光

  近日,有关国企改革或是国有资产管理体制改革的议题又热闹起来。世界银行与国务院发展研究中心刚刚发布的报告——《2030年的中国》触发了新的争论。报告提出的“建议中国缩减庞大的国企规模,使之在运营模式上更接近商业公司”“建议发展民营部门,减少障碍,加强战略性和支柱性产业在内的所有部门的竞争”等建议,引发了关于国企改革的严肃讨论。

  国企改革是计划经济时代遗留的老问题。在建设社会主义市场经济的过程中,国企的出资方式、经营方式、管理方式都需要相应调整。

  宏观上坚持战略性产业调整

  国企改革已经推行了多年,下一步改革的方向与突破口在哪里?应在肯定改革成果的基础上,遵循一定的方向,依循一定的逻辑坚定不移地将其深化。

  第一,要坚持国有经济产业的战略性调整。1999年中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出了“从战略上调整国有经济布局和改组国有企业”的指导方针,要求在国有经济占主导的条件下开展国有经济的战略性布局和改组,尤其要求“国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位……”,“坚持有进有退,有所为有所不为”。这是国企改革应当坚持的意识形态逻辑。

  第二,要打破垄断、放开限制,发展“民营经济”。近年来,国有经济在很多领域尤其是高利润行业不断侵蚀民营经济份额,巩固了垄断,削弱了竞争。国企不断做大做强,资源分配不断倾斜;民企生存堪忧,甚至“寄人篱下”。这与社会主义市场经济“多种经济成分”的要求大相径庭。因此,有必要打破某些行业的垄断现状,发展“民营经济”,使得国企和民企充分竞争。这是国企改革应当坚持的竞争逻辑。

  第三,要树立国“民”经济而非国“有”经济的理念。国企归根到底是全民所有,就必须要让国企的收益全民共享,而非个别集团的私人之物。这是国企改革应当坚持的公平逻辑。

  这三方面是国企改革不可动摇的方向,尽管实施起来会遇到百般阻力。这是因为国企改革是一个复杂的系统工程,不仅掺杂了多方面的利益纠葛,而且涉及已有的制度变革以及其他诸多问题。做蛋糕容易,分蛋糕难。

  微观上继续推进市场化改革

  现阶段,社会讨论最为热烈的一些国企改革问题主要有:

  第一,资源型国企的垄断地位如何改革?一般而言,资源型国企的出现,要么出于国家军事政治安全需要,要么出于公益需要,要么是改革未到位国企该退出而未退出。对于前两者,必须保证此类国企的垄断地位和公益性质,第三者就必须按照市场逻辑加以改革,并非是简单的私有化,而是引进民企竞争。

  第二,地方“大国资”、央地“一盘棋”的理念是否正确?2009年国务院国资委出台的《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》和2011年全国国有资产监督管理工作会议所释放出的“大国资”、“一盘棋”信号,成为地方国资委将各类国有资产纳入统一监管、央地互动的依据,并且逐步实现了金融类国有资产、资源类国有资产在内的各类国有资产的“全覆盖监管”,实现了本省市的国有资产、央企在本省市的国有资产、外省市在本省市的国有资产“放在一个盘子里进行优化配置”。然而,这种“大国资”“一盘棋”的做法与现行法律规定相冲突。《企业国有资产法》第十一条明确了央地国资委的两级监管体制:“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构,根据本级人民政府的授权,代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”“一盘棋”的做法混淆了中央和地方、地方与地方的职责权限,也不符合国资委扮演的“干净出资人”角色。另外,“大国资”的做法也尚缺乏法律的规定。

  第三,中央层面现有国资委监管体系之外的其他国有资产如何进行管理。现有的《企业国有资产法》只能解决经营性国有资产的监管问题,除此之外的行政事业性资产、资源性资产、金融资产的监管仍然缺位,尚待规制。所以,有必要在中央层面成立相应的部门负责监管。

  下一阶段的国企改革,重点是宏观上坚持战略性产业的调整,微观上继续推进市场化,同时保证全体国民享受国企利益。为此要推进以下措施:其一,推动国企整体上市,对于不符合上市条件的国企,可以对具有流动性的资产实行证券化。例如,基础设施收费证券化、应收账款证券化、商业银行信贷资产证券化。一方面可以实现国企的规范改革,一方面也可以更新国企的管理方式。其二,建立和实施国有资本经营预算制度,统筹规划国有资本,有效分配资本收益,为国民股东提供更多回报,使得国民股东可以共享国企收益。其三,继续完善国企的公司治理结构,增加国企的新董事会试点,让国民股东参与公司治理。其四,国资委定位为纯粹的出资人,依法履行出资人职责,实现“政企分开”“政资分开”。

  国企改革是一个利益再分配的过程,使得更多的国民分享国企的利益;这场改革也会经历阵痛,使得过程并不会那么顺利。“良药苦口利于病”,只是为了让这服药效果更好且利于服用,尚需要一些药引。这药引就是社会的共识。 ■

  李曙光为中国政法大学研究生院常务副院长

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