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村治走到十字路口


□ 高新军 中央编译局比较政治与经济研究中心研究员

  特约作者|高新军

  肇举的难度要大幅度小于治理的难度,所以,很多社会发展水平较低的国家,尽管也实行了全国性直接选举,其治理水平和管理国家的能力仍旧十分落后。

  要实现善治和良政,不仅要求社会发育水平、民众的组织程度、相应的制度创新和供给、人们尤其是官员的思想意识等,要与选举达到的水平相适应,而且也只有在善治取得较大进展的基础上,才能倒逼选举向更上一级推进。这就解释了为什么在中国农村可以较为迅速地推广村级直选,而要实现善治和良政却困难得多。

  通常所说的村民自治的四个民主:选举、决策、管理和监督,是个有机的整体,任何一个都不可能单独突进,或者说,在决策、管理、监督还处于较低水平的条件下,选举可以单独从村级向上进展到乡镇级、县市级。相反,如果村民自治长期在决策、管理和监督方面落后于选举,就会使选举也逐步流于形式,失去动员村民参与村务管理和培养村民民主意识的作用。这就与中国自上世纪80年代中期开始实行村民自治的初衷相悖,更与中国将来要实现的政治民主化的愿景渐行渐远。

  取得实质性进步

  那么,如何扭转这种趋势,在村务治理方面取得实质性进步呢?我们或可以通过梳理中国农村改革的历程来看清这一点。

  经过30多年的改革开放,中国农村的社会矛盾也经历了聚集、破解、再次聚集、又再次破解的过程。过去计划经济条件下的平均主义大锅饭弊端,经过农村家庭联产承包责任制得到了破解。沉重的农村税费负担支撑起的农村公共服务,在2006年停止征收农业税、加大政府对农村的投入之后也得到了化解。

  现在,在新一轮城市化的浪潮中,以农村土地为核心的农民财产权问题已经成为目前中国农村矛盾的焦点。

  如果说,家庭联产承包责任制,是农民为自己争取平等合理的劳动收益权;摆脱沉重的农村税费负担,是农民为自己争取平等的公共服务享有权的话,那么,农民对自己承包土地使用权利的保护,在更大意义上是对自己财产权利的维护。这种从劳动收益权,到公共服务享有权,又到财产权的发展,显示出中国农民权利意识的觉醒,也在更大程度上反映了中国农村改革深入发展所面临的新挑战和新问题。

  显然,农村的矛盾所导致的结果已经悄然发生了变化,最明显的表现,就是基于财产权基础上的农民自组织水平的提高,和与此相伴的农民参与意识的加强。

  事实上,近十几年来,中国在农村加强了社区建设,建立和完善了农村养老保险制度、新农合医疗保险制度、承包土地确权和农民住房确权、基础教育保障制度、农村道路村村通、电视电话村村通、基础电网改造、种粮补贴和购买大型农机具补贴等,这些改变或可归属于农村社会建设的内容,但还远远不够。要使中国农村在决策、管理、监督为主要内容的村务治理方面进一步有所进展,还需要在以下几方面有所作为。

  首先,需要将农民组织起来,与村级组织和乡镇政权形成平等对话和良性互动关系。改革开放30多年来,中国社会的结构分化大体定型:以政府官员为代表、以政府组织为基础的国家系统;以企业主为代表、以企业组织为基础的市场系统;以公民为代表,以社会组织或民间组织为基础的公民社会系统。组织化,或者高度的组织化,是政治国家的基本特征。中国需要一个健全、组织化程度较高、相对独立的公民社会,来与政治国家和经济社会相对接。这是社会实现善治和良政的必由之路。但是,小农经济是中国农业的传统,也是中国农民的特点。一盘散沙的农村和农民是没有办法与高度组织化的政府平等对话的,更何谈对干部和政府的监督。要让农民组织以多种形式存在。比如,现在农村有多种形式的经济合作组织,如土地合作社、土地合作银行、各种专业性质的合作组织,如蘑菇种植合作社、蔬菜大棚种植合作社等,也有自然村的社会管理组织,如农民议会、农民议事会、庄务委员会、组务委员会等。中国农村社会组织的发展还处于起步阶段,农村社会组织的培育和发展任重道远。对此,要加以总结和鼓励,使其在成熟阶段不仅可以承接部分政府转移的社会职能,而且能通过与政府的平等对话,真正实现对政府的监督和良性互动。

  其次,需要培养农村活动积极分子、社区政治家和枢纽型社会组织。农村治理水平的提高,需要农村社会组织的发育和发展,要做到这一点,培养热心公共事务的农村活动积极分子和“农村社区政治家”必不可少o任何事业的发展壮大,都离不开相关人才的作用。农民参与决策、管理和监督,都需要有人组织,有人牵头,有人代表。让这些农村活动积极分子和“社区政治家”成为农村社区内社会组织的带头人和农民利益的代表,由他们代表民间力量与村委会和基层政府合作,来实现善治。同时,通过地方人大和政协组织,将“社区政治家”纳入制度化的轨道,对乡镇党委政府的工作实施监督,提高中国农村的决策效率,更好地发挥人民当家做主的作用,降低农民参政的成本。正如农村经济的发展需要龙头企业一样,农村的社会建设,也要有枢纽型的社会组织来带动。这种社会组织不仅可以为农村社会发展提供人才和管理经验,也可以孵化和带动相关社会组织的发育和发展,以在更大程度上提高农村的社会发育程度。事实也是这样。笔者2013年8月25日在江苏南京市六合区金牛湖街道红光社区官塘赫村民组就看到,当地村民的自治组织“庄务委员会”在带头人赫相森的带领下,不仅组建了土地股份合作社、创办了股份制的赫家庄农家乐,而且牵头在金牛湖街道创办了农民资金专业合作社,为当地农业发展提供金融服务,成为当地名副其实的枢纽型社会组织和专业经济合作组织。

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