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村民自治背景下的基层组织重构与创新


□ 卢福营
摘要:20世纪80年代以来,根据村民自治的要求,结合本地实际,浙江省农村建构了村党支部、村民委员会和村经济合作社等多个组织并列的多元化组织结构,实现了农村基层组织的重构。受乡村治理环境影响,实际运作中的农村基层组织主要有村级组织、村级配套组织、超村落民间组织等,形成了独特的横向和纵向组织关系。提升村民自治和发展农村社会,有待农村基层组织的整合和创新。特别是要整合村级领导集体、重建村庄组织、创设新型农村基层组织。
  关键词:农村基层组织;村民自治;组织制度;组织创新
  中图分类号:C912.82.文献标识码:A.文章编号:0257-5833(2010)02-0047-07
  
  作者简介:
  卢福营,浙江师范大学法政与公共管理学院教授.(浙江.金华.321004)
  
  组织就是为实现某方面的特定目标,按照一定规则和程序排列组合起来并开展活动的群体。任何类型的治理均需要构建相应的组织体系,以实现有效的权力运作。实行村民自治制度以来,农村基层组织建设在政府的主动推动下不断发展,取得了显著成就。本文拟以浙江省的农村基层组织建设为例,对村民自治背景下的农村基层组织重构与创新做些初步研究。
  
  一、村民自治背景下农村基层组织的重构
  
  20世纪80年代以来,中国农村实行村民自治制度,形成了“乡政村治”的新型治理模式。它将国家的农村基层政权定位在乡镇,在乡镇以下实行村民自治。其核心“是在坚持国家统一领导的同时,重视农民群众的参与,体现了国家与社会的分权原则”①,实质是将原来由国家包揽的农村基层公共事务管理权部分下放给农民,使农民群众在获得经济自主权的基础上拥有政治自主权。随着“乡政村治”体制取代人民公社制度,农村基层组织相应地实现了重构。依据对中央和省两级建制主体制定的相关制度,当代浙江农村的基层组织体系大致由以下三类组织构成:
  1.党群组织。党群组织主要由村级党组织和传统的农村群团组织构成。村党支部(或党总支委员会、党委会,后文略)是党在农村的基层组织,有正式党员3人以上的村,应当成立党支部;村党支部设委员会,由党员大会选举产生,受乡镇党委领导。村党支部在村级组织中发挥政治、组织领导和意识形态宣传等核心作用,支持和保障村民依法开展自治活动,领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵连等群团组织。
  按照制度文本理解,村党支部是党延伸在乡村的组织基础,是党在村庄的工作堡垒和领导核心。党的领导权主要有:贯彻和执行党的路线、方针、政策和上级组织的决议;领导和推进村民自治;领导村庄的和谐发展。显然,村党支部的权力范围并不仅限于党内事务,而且覆盖整个村庄和全体村民。
  在制度安排中,共青团、妇代会、民兵连三个传统农村群团组织,一直定位于党的助手,接受党支部的领导,与村党支部保持着特殊的关系。
  2.村民自治组织。主要由村民委员会、村民会议、村民代表会议和村务监督小组等组成。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定,村民委员会是基层群众自治组织,由村民直接选举产生,发挥村民自我管理、自我教育、自我服务的作用。拥有以下基本自治权力:宣传贯彻执行法律和国家政策;根据需要设立人民调解、计划生育、治安保卫等下属委员会,依法调解纠纷,协助维持治安等;协助乡、镇人民政府开展工作,并向人民政府反映村民意见、要求和提出建议;依法管理村级土地等财产,维护农村双层经营体制,支持和组织村民依法发展经济,兴办和管理村级公共事务和公益事业等。村民委员会作为基层群众自治组织,要向村民会议或者村民代表会议报告工作并接受评议,执行村民会议和村民代表会议的决议、决定。村民委员会的自治权力仅限于村级自治事务范围,并实行村务公开制度等。
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