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美国为何没有“驻京办”


美国是一个国土辽阔的大国,为什么没有出现类似“驻京办”的机构?这与美国的权力架构及游说机制有关。美国各层次的政府之间是相互隔离的,各管各的,这就把地方政府驻华(盛顿)办的必要性给抹掉了。而联邦的议员与游说集团则发挥了“驻京办”的某些功能:向中央争取地方利益。
  
  最近看到中国在裁撒驻京办,才一拍脑袋想,美国没有类似的驻华(盛顿)办。那么,美国中央和地方的关系如何协调?
  
  美国曾经没有“中央”
  
  美国确实是个独特国家,这和它的建国过程有关,建国之初,是北美13个英国殖民地联合造反。当初闹独立,就是它们嫌自己的中央——英国,在税收上不公。虽是1770年代的事情,可已经可以看到,古往今来都一样,中央、地方需要处理好的最关键问题,是利益分配。
  当时英国国内协调,由各地代表,最开始当然是各领地贵族,在伦敦的议会商议,再和皇上讨价还价。北美殖民地远归远,从道理上说,也就是中央下面的一个“地方”。英国对北美殖民地没有平等对待,英国议会没有他们的代表,没有讨价还价的余地,殖民地利益也就无法保障。由中央拍板,叫收多少就收多少,任人宰割,税收越来越高。而英国对北美最不了解的一点,就是离群索居的蛮荒之地,理性的现代政治学观念,反而在那里成熟普及,“无代表不纳税”的口号,成为中央地方关系的断裂关键。假如聪明点,英国应该立即接纳殖民地代表进议会,修补不合理的二者关系。可惜,英国与其说太傲慢,还不如说是不够“现代化”,也就是论现代政治学水平,中央低于地方,北美独立大势就变得难以扭转。
  当时所谓联邦政府,也就是临时各州来一些协商代表,总共几十人。各殖民地认为,合众国的“众国”们,就是自己,之所以要“合”,因为独立是个战争过程,打仗需要合力需要钱。当时联邦政府和地方的关系,是联邦政府向州政府摊派税收作军费,可所谓地方政府,一开始有原殖民政府和造反政府两套班子,有些造反政府根本收不上钱来,也就没钱交中央,国库经常是一分钱没有。
  一旦脱离英国中央,各“地方”想的是,现在总算把乱收税的中央踢掉了,还没傻到要自己弄个新中央再来收税的地步吧。这样一个历史背景,给新建立的美国自然带来“反中央”倾向。所以,刚立国的美国没有联邦宪法,联邦政府是个空架子,大家叫自己的州是“我们的国家”,把地方派到华盛顿的代表叫做“大使”。众国哪天说不合了要散掉是很正常的事情。最后,是在各州相互协调以及对欧洲信用出现双重危机的逼迫下,才下决心彻底“合”,开始建立联邦宪法、认真构架联邦政府,可是,这个不得已而为之建立的“联邦政府”,仍然是越小越好的概念。
  
  “中央”和“地方”
  
  大家都熟悉美国强调个人自由,美国的保守理念就是从个人自由往上扩展的层层“地方”自由,从一个小镇到一个小城到一个州,只不过个人叫“自由”,地方称“自治”罢了。私有财产制和自由贸易是它的基础,保障就是民主制度。所以对美国人来说,自由是性命一样的根本,民主只是保障自由的一个手段。制度保障都是从宪法开始的。
  建国13年后的联邦立宪,彻底改变了“中央”和“地方”的关系。
  首先就是税收。以前联邦政府向各州摊派费用,就是今天各国和联合国的关系,各州欠税也和今天联合国的成员国欠税情况类似。负责联邦收税的汉密尔顿收不到纽约州的税,只好在《纽约邮报》自己刊登署名广告:“本年度纽约州应缴税款,本人尚无收到分文。”华盛顿曾经描绘说,这是“国会怯怯地请诸州解囊”,它们还爱理不理。
  联邦立宪,开始确立了联邦政府对公民的直接税收关系。现在我们都缴几层互不相干的税,县、州、联邦,各自决定自己税率,各收各的税,“中央”与“地方”相互之间谁也管不了谁,谁也不求谁。无形中,“美国人”概念也因此确立:“作为公民,我直接花钱养了合众国政府”,当然也就是合众国的人。同时也确立了现代公民观念:“我直接花钱养了三级政府,养谁来为我服务当然我要决定”,所以宪法有两层,除了税收方式,就是直选权利,权利义务并举并存。
  这样一来,从行政上,地方政府和中央政府的脐带就彻底切断了。话说回来,原来有联系,也是地方神气中央受气。美国此后经济发展和它的构架很有关系:高度自治和包产到户刺激创造力积极性,应该是一样的道理。
  美国层层政府都是同构的三权分立,人们常常注意是三个分支之间的隔离、独立,很少注意,就每个分支来说,它的上下之间也一样是隔离的。上面说的行政分支如此,中央并不领导地方,司法、立法也一样。就司法来说,只有案子在上诉的时候,案子本身一级级往上走,而上下级法院之间没有任何领导和被领导关系。立法的议会也一样,联邦一级的参众两院,和地方的州议会没有任何关系,前者立联邦法,后者立州法,风马牛不相及。在美国人原来的构想中,联邦政府就是为地方解决一些他们不想管的麻烦事,诸如外交、军队这样的劳什子,其他,我们管自己,自己挣钱自己花。这种横向纵向都切割的设置,就把地方政府驻华(盛顿)办的必要性给抹掉了。
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