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事业单位改革:公共服务提供与生产的民营化


□ 伏玉林

  (华东理工大学公共经济学与政策研究中心,上海200237)
  中国公共产品领域的事业单位改革最初是由私人产品领域的经济改革被动引起的,总体目标并不明确,改革表现出局部性与非连续性,带有明显的问题导向型和“甩包袱”色彩。在“政社分离”与“政企分离”改革展开之后,政府职能开始了第一次转变。特别是在强调效率优先、兼顾公平的分配原则基础上,国民收入总体分配格局发生了较大的逆转——国家、集体所占份额持续下降与私人所占份额相对上升,各级财政在应付经济改革业已捉襟见肘的情况下,事实上已不可能继续包办城乡各项事业。因此,在教育、医疗、科研等领域开始了局部改革尝试。改革初期,实施了一系列类似于国企改革的激励措施,通过“简政放权”、“鼓励创收”、“政府让利”和“优惠免税”等多种形式,鼓励和支持事业单位面向市场开展多种经营,以增加单位收入,并允许单位创收与员工收入、福利相挂钩。这些措施一定程度上缓解了各级政府的财政压力,但拨款制度的改革与不断膨胀的创收动机,直接导致各种服务的泛市场化,事业单位普遍滋生营利动机。改革中引发的问题促使政府开始关注事业单位的组织功能定位。20世纪90年代开始推行的分类改革,以“公益性”概念为基础,强调政府应当提供“公益性”服务,其他服务推向市场。但缺乏明确含义的“公益性”概念无法为改革提供有效的分析框架,因此未能回答分类改革完成后“事业单位向何处去”的问题——事业单位仍然主导着全社会公共服务的提供,非政府/非营利组织(NGO/NPO)在公共服务提供方面的参与还相当有限、作用甚微;绝大多数事业单位仍是由公共财政包养,占用大量稀缺资源,直接从事服务生产的微观组织。
  
  一、事业单位改革的双重目标
  
  在计划经济体制下建立起来的、中国独有的事业单位体制具有两方面含义:一方面,事业单位是旨在提供公共服务的一个公共部门,是全社会公共服务的垄断提供者;另一方面,事业单位作为微观组织,同时又是公共服务的生产者。因此,事业单位扮演着公共服务“免费”提供者与生产组织者的双重角色。
  在建立中央集权的计划经济体制之前,中国社会组织结构中存在着多元分工、共同提供公共服务的非营利部门——既有“公立的非营利单位”,也有相当数量的私立非政府、非营利组织,不同所有制的多元主体构成了共同向社会提供公共服务的“非营利部门”。当时,全国各地由社会资源举办了非政府、非营利组织,包括学校、医院、商会以及各种民间互助互益的合作社等。由于种种原因,这些逐步建立起来的非政府、非营利组织,最终被政府清理、解散、收编并抱养起来,通过“另起炉灶”的方式,新中国建立起体制上、组织上、职能上、管理上完全附属于各级政府的事业单位。至此,中国确立了“政事合一”的公共服务提供体制,事业单位完全取代了社会非营利部门,垄断全社会各种公共服务的提供。
  在计划经济体制下,除了行政执法的事业单位以外,事业单位还是利用公共资源、直接生产公共服务的微观组织。这种体制安排使事业单位普遍存在着类似于国有企业的低效率问题:(1)作为政府的附属机构,事业单位不具有独立的法人地位,既不是具有“利润最大化或成本最小化”目标的营利性企业,也不是具有明确“使命”(mission)的非政府、非营利组织,因此不必要也不可能根据组织的目标或使命优化资源配置;(2)事业单位没有独立于政府的法人治理结构,管理者和员工具有类似于公务员性质的行政编制,生产什么、生产多少,如何生产,如何获得要素,均由上级政府计划指令安排;(3)用于生产服务的资本设施都是政府“按需分配”的公共资源,如土地占用与资本消耗均不计成本与折旧,决定服务生产能力的新增投资项目由主管政府部门安排;(4)事业单位与政府之间维持着一种“家长制关系”(paternalism),政府对事业单位既施加包办的束缚,又给予无微不至的关怀,事业单位一直在“预算软约束”状态下运营。目前,这种预算软约束已使得事业单位演变成消化机构改革和解决“裙带关系”的就业安置机构,一些事业单位极大化地占用公共资源从事营利性创收活动。
  事业单位改革本质上是要打破“政事合一”的体制,改革政府主导服务提供与生产的机制,实现政府职能的第二次转变,以增强服务的提供能力与生产效率。这决定了事业单位改革的双重目标:在部门层面上,改革应致力于重建多元竞争、分工明确、相互协调、共同提供公共服务的非营利部门;在组织层面上,改革应着重于再造独立法人地位和治理结构、预算硬约束的公立或私立非营利机构。实现改革双重目标的途径在于服务提供与生产的民营化。
  
  二、服务提供与生产的民营化
  
  如果不考虑行政执法等政府职能延伸的服务,公共服务是一个与社会经济发展水平相联系的、包括纯公共产品和准公共产品的广义概念。公共服务民营化是指民间部门(私人部门)或市场参与公共服务提供与生产的过程。20世纪80年代以来,发达国家普遍出现了将原来由政府提供的公共服务日益民营化的趋势,这导致了服务的提供民营化(priva—tizing provision)与生产民营化(privatizing produc—tion)的区分。
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