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“民主训练班”如何结业 ——作为一项宪政制度的村民自治解读


□ 郑戈香港大学法律学院助理教授

  口郑戈香港大学法律学院助理教授

  在在进行的2011年村民委员会换届选举,是去年底新修订的《村民委员会组织法》公布施行后的第一次村委会选举。已经践行30年的村民自治曾被看作基层的“民主训练班”,亦被比喻为“自由的微风”。

  如今正值辛亥百年和中共建党90周年,实有必要再议基层民主试验之价值。应当给基层民主更多的空间,将其试验经验推而广之,将这种民主训练向上延伸,为更大范围政治改革提供基础。

  村民自治的历史源流

  乡村自治,在中国由来已久,传统颇深。早在西周时代,就有“父老”和“里正”等民间推选、官府认可的乡村治理者。据汉代何休解诂《春秋公羊传》所言:“选其耆老有高德者名日父老,其有辩护伉健者为里正,皆受倍田,得乘马。”可见,父老和里正的身份介乎民与官之间,承担着维护基层社会秩序的重要功能。

  在列国并起、群雄逐鹿的年代,政治动员的需要相较于民生和稳定的需要更为迫切,于是,公元前356年秦孝公任用商鞅变法,推行“什伍连坐”制度,也就是乡民家族之间相互监督并向上举报的连带责任制度。行之十年而成效大显,秦人“道不拾遗,山无盗贼,家给人足,民勇于公战,怯于私斗,乡邑大治”。

  秦统一天下后,仍延续了这种制度,并将其内涵从社会控制进一步扩展到教化、纠纷解决和代表国家征税等方面,强化了基层政权建设,乡村治理成为郡县制的重要组成部分。乡村自治色彩减弱,皇权向基层延伸的力度增强。据《汉书》记载:秦制“大率十里一亭,亭有亭长。十亭一乡,乡有三老,有秩、啬夫、游徼。三老掌教化,啬夫职听讼,收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里,其民稠则减,稀则旷,乡、亭亦如此。”

  汉朝在许多方面废弃秦制,在乡村治理上却承继秦制,并更加细致。五家设伍长,十家设什长,百家为一里,设里魁,十里为一亭,十亭为一乡,各有其长。县以下尚有五级组织,可谓细致缜密。

  其后,魏晋南北朝时代的“邻、里、党”,隋代的“保、闾、族”、唐代的“乡、里、保、邻”,都延续了这种县以下乡村社会的组织形式,其特点是乡村干部由家族尊长担任,同时,执行国家政策,体现了皇权对族权的倚重以及族权对皇权的效忠,因此,可以视为官民共治,而不是完全取消自治的成分。

  此后比较有特点的是元代的双轨制,即里甲作为国家政权的基层组织,负责管理户籍、征税和组织差役,而村社则是乡村自治组织,从事“劝农”、教化和纠纷解决等活动。元朝还在西南少数民族地区实行土司制,由当地民族的头人自行管理当地事务,可以视为“民族区域自治制度”的萌芽。明、清恢复单轨制,废村社存里甲,乡村自治再次衰弱。

  有趣的是,乡村自治成为清末变法中率先被提出的制度改革方案之一。光绪三十四年(1908年),宪政编查馆承奏《城镇乡地方自治章程》,作为“预备立宪”中的重要环节。但这个法律草案随着变法的失败无疾而终。

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