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“民主训练班”如何结业 ——作为一项宪政制度的村民自治解读


□ 郑戈香港大学法律学院助理教授

  口郑戈香港大学法律学院助理教授

  在在进行的2011年村民委员会换届选举,是去年底新修订的《村民委员会组织法》公布施行后的第一次村委会选举。已经践行30年的村民自治曾被看作基层的“民主训练班”,亦被比喻为“自由的微风”。

  如今正值辛亥百年和中共建党90周年,实有必要再议基层民主试验之价值。应当给基层民主更多的空间,将其试验经验推而广之,将这种民主训练向上延伸,为更大范围政治改革提供基础。

  村民自治的历史源流

  乡村自治,在中国由来已久,传统颇深。早在西周时代,就有“父老”和“里正”等民间推选、官府认可的乡村治理者。据汉代何休解诂《春秋公羊传》所言:“选其耆老有高德者名日父老,其有辩护伉健者为里正,皆受倍田,得乘马。”可见,父老和里正的身份介乎民与官之间,承担着维护基层社会秩序的重要功能。

  在列国并起、群雄逐鹿的年代,政治动员的需要相较于民生和稳定的需要更为迫切,于是,公元前356年秦孝公任用商鞅变法,推行“什伍连坐”制度,也就是乡民家族之间相互监督并向上举报的连带责任制度。行之十年而成效大显,秦人“道不拾遗,山无盗贼,家给人足,民勇于公战,怯于私斗,乡邑大治”。

  秦统一天下后,仍延续了这种制度,并将其内涵从社会控制进一步扩展到教化、纠纷解决和代表国家征税等方面,强化了基层政权建设,乡村治理成为郡县制的重要组成部分。乡村自治色彩减弱,皇权向基层延伸的力度增强。据《汉书》记载:秦制“大率十里一亭,亭有亭长。十亭一乡,乡有三老,有秩、啬夫、游徼。三老掌教化,啬夫职听讼,收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里,其民稠则减,稀则旷,乡、亭亦如此。”

  汉朝在许多方面废弃秦制,在乡村治理上却承继秦制,并更加细致。五家设伍长,十家设什长,百家为一里,设里魁,十里为一亭,十亭为一乡,各有其长。县以下尚有五级组织,可谓细致缜密。

  其后,魏晋南北朝时代的“邻、里、党”,隋代的“保、闾、族”、唐代的“乡、里、保、邻”,都延续了这种县以下乡村社会的组织形式,其特点是乡村干部由家族尊长担任,同时,执行国家政策,体现了皇权对族权的倚重以及族权对皇权的效忠,因此,可以视为官民共治,而不是完全取消自治的成分。

  此后比较有特点的是元代的双轨制,即里甲作为国家政权的基层组织,负责管理户籍、征税和组织差役,而村社则是乡村自治组织,从事“劝农”、教化和纠纷解决等活动。元朝还在西南少数民族地区实行土司制,由当地民族的头人自行管理当地事务,可以视为“民族区域自治制度”的萌芽。明、清恢复单轨制,废村社存里甲,乡村自治再次衰弱。

  有趣的是,乡村自治成为清末变法中率先被提出的制度改革方案之一。光绪三十四年(1908年),宪政编查馆承奏《城镇乡地方自治章程》,作为“预备立宪”中的重要环节。但这个法律草案随着变法的失败无疾而终。

  乡村自治也是中共发动农民参加革命夺取政权的重要手段。早在1927年,中共湖南区委就发布了《关于如何实现乡村民主政权的通告》及附件《湖南区乡自治条例》。实际上,农村基层民主政权建设和土地改革是共产党的两大制胜法宝。1945年8月,中共中央提出的“与国民党谈判的十一条意见”中第九条丙项也是“积极推行地方自治,实行自下而上的普选”。当时,解放区的乡村民主选举搞得有声有色,发展出许多在保障匿名性和公正性方面都颇为有效的选举技术,比如,陕甘宁边区的大豆选举法。河北武安县十里店的民主政权建设,通过柯鲁克夫妇的报道得到国际社会的关注和肯定。

  当时《新华日报》和《解放日报》上的一些讨论乡村自治和民主问题的文章现在抄来还能有力回应当下一些关于民主在中国为何行不通的言论。

  比如,《新华日报》1939年2月25日的一篇文章中写道: “关于人口素质不够的问题,共产党说过,不应因人民素质不高而拒绝民主,应用民主政治教育人民……正是在民主制度之下更容易教育和训练民众。”

  而《解放日报》则在1941年10月28日发文指出:“目前推行民主政治,主要关键在于结束一党治国。……因为此问题一日不解决,则国事势必包揽于一党之手;才智之士,无从引进;良好建议,不能实行。因而所谓民主,无论搬出何种花样,只是空有其名而已。”

  但是,在1949年新政权成立前后,乡村自治一词却不再经常出现在党的正式文件中,取而代之的是自上而下的“动员”和“发动”农民群众建立农会推行土地改革等字眼。《共同纲领》和“五四宪法”中都没有提及村民自治。

  到1958年,作为国家基层政权和集体化经济政策推行工具的人民公社开始建立,村逐渐沦为单纯组织劳动的“生产大队”,村民自治更是荡然无存。这体现了一个政党从反对党,革命党转变为执政党之后的策略转变。

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