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论我国政府信息公开制度建设的现状与发展趋势



  [摘要]立足于以《政府信息公开条例》为核心的我国政府信息公开制度建设体系的实际,以政府信息公开制度建设指导思想的发展趋势为研究的入口;选取政府信息公开的主体、客体、对象的发展趋势为研究的技术路径;探讨我国政府信息公开制度建设的现状与发展趋势。
  [关键词]政府信息公开 制度建设 现状 发展趋势
  [分类号]G358
  
  1 政府信息公开制度建设的现状
  
  瑞典1766年以出版自由法首先确立文书公开制度,这是世界上最早的信息公开法。至今,在世界范围内以公民的信息自由权为基石的信息公开制度纷纷确立,目前有英、法、日、加拿大等近70个国家制订全国性的信息公开法。总体来说,国外研究的情况是,其一,理论探讨的系统性,从制度设计的内容构成和功能看,较完备的制度体系应设立两方面的内容:基本内容(实体)制度和监督保障制度。国外的信息公开在这两个方面的制度设计比较完整。理论探讨转化为现实规范的具体表现是:形成较为完善的政府信息公开的法律体系,如美国形成以1966年制定的《信息自由法》为核心,以《联邦文件管理法》、《隐私权法》、《阳光下的政府法》等为支撑的目前世界上公认的最为完善的政府信息公开的制度体系。其二,实践上的与时俱进,随着信息技术的发展,原有的部分制度安排已不能适应网络环境下政府信息公开的需要,因此,美国1988年通过《电脑比对及隐私保护法》、1996年制订《电子信息自由法修正案》对1974年的《隐私法》和1966年的《信息自由法》的立法缺失做出适合时代要求的修正。
  我国政府信息公开制度建设的“现实”是什么呢?目前是政府信息公开制度建设已走过第一阶段——地方性法规、地方政府规章及部门规章,进入第二阶段——国务院颁布施行的《条例》;但还未上升到第三阶段——由国家立法机关制定《政府信息公开法》(以下简称“条例”),这也是我国政府信息公开制度建设的未来发展趋势。
  通过中外政府信息公开制度建设的对比研究,可将国外比较成熟的制度设计的理论成果“拿来”为我所用。同时,在先进理论“中国化”时一定要结合我国的具体国情,立足我国政府信息公开制度建设在发展阶段上还处于《条例》——行政法规阶段的现实,通过对从《条例》到《政府信息公开法》发展趋势的梳理研究,就公民而言,实现了从“知情权”到“知情权”、“参与权”、“表达权”及“监督权”的飞跃;就政府而言,对贯彻人民主权,建设责任、透明、服务、法治政府以及践行“以人为本”、构建和谐社会具有重要的实践意义。
  
  2 政府信息公开制度建设的发展趋势
  
  2.1政府信息公开制度建设指导思想的发展趋势
  认真梳理一下,各国政府信息公开制度建设理念大致可以区分为两种:“信息保密”、“信息公开”或“信息自由”的理念。在这些理念的支配下,各国制度建设的指导思想具体表现为:“以保密优先为原则,以信息公开为例外”、“以信息公开为原则,以信息保密为例外”。换言之可以概括为:在保密主导下的公开和在公开主导下的保密。在“以信息公开为原则,以信息保密为例外”指导思想的统领下,“以公民为中心”的理念开始引入政府信息公开实践。美国布什政府对电子政府的建设非常重视,2001年提出“以公民为中心”的工作服务理念;英国“电子政府”战略框架中提出的首要问题就是要建立“以公众为中心”的政府。
  《条例》自施行至今已两年,实施的成绩有目共睹;但同时也面临诸多的问题。问题的关键在于政府信息公开所需要的一些配套制度“不到位”,而这种“不到位”的关键不是在制度建设上,而是在制度的应用上。究其原因,其根源“在于没有处理好《条例》实施的政府推动与法治推动两种方式的衔接和过渡”。政府推动与法治推动是制度演进的两种重要形式,就推动形态与推动方向而言,“政府推动由上而下、由内而外,供给驱动,推动主体是政府机关,国家权力居于中心地位;法治推动由下而上、由外而内,需求驱动,推动主体是广大民众,公民权利居于中心地位”。“以公民为中心”在我国具体表现为:国家从传统的一元结构向国家与公民社会二元结构转变,政府从“权力至上”到“权利至上”观念的转变;同时也意味着我国由几千年来自上而下由大权力监督小权力的权力监督和制约方式,向自下而上由公民权利监督和制约公共权力的转变,这是一次政府的“自我变革”。《条例》的正式实施,标志着我国政府信息公开制度建设理念由“信息保密”向“信息公开”转变;而《条例》的应用则必须引入“新动力”——法治推动,以“实现从制度建设向制度应用的跨越”。因此,“以人为本”理念指导下的“信息公开”则是我国政府信息公开制度建设在理念和指导思想上的未来发展趋势。
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