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政策理论中的倡导联盟框架及其应用


□ 余章宝

  摘要:倡导联盟框架是对进步主义、利益组织竞争以及意识形态冲突三种政策模型的发展;它主要集中对信念体系的分析,把政策信念系统作为政策共同体内在的稳定的参数,强调政策僵局是发生政策学习的一个重要条件。政府管理政策僵局就是要创造一个公开、理性和经常性的对话机制,从而促进政策学习与政策妥协。倡导联盟分析框架对于分析和理解近年来我国有关经济发展与环境保护的政策变迁,具有重要的启示作用。
  关键词:倡导联盟;信念体系;政策学习
  中图分类号:C24.712 文献标识码:A 文章编号:0438-0460(2009)01-0026-06
  
  自从美国政策学者萨巴蒂尔和简金斯-史密斯在20世纪80年代提出倡导联盟框架(ACF)以来,在短短的十几年中,这个框架先后被美国、加拿大、澳大利亚和英国等学者广泛地运用,并且在大多数的政策领域获得了成功,对于经济发展与环境保护政策领域具有很强的解释力。
  
  一
  
  倡导联盟框架整合了三种政策分析理论。尼尔森把政策分析理论分为三大类型:进步主义模型、利益组织竞争模型以及意识形态冲突模型。
  所谓进步主义模型就是美国进步主义运动所信奉的科学主义观念。进步主义运动的一项重要意图就是把科学与理性引入到政府的政策过程中,并运用科学与理性来理解政策过程,从而实现专家治国的理念。对于政策研究者来说,只有在研究政策过程中保持价值中立性的科学精神,悬置所有价值先见和利益立场,才能获得客观性的知识。政策过程就是各种政策知识比较与鉴别的过程。决策者能在各种政策备选方案中选择一个最正确的方案。因此,政策分析与政策过程都是一种追求科学的知识过程。一方面,政策分析者为决策者的正确决策提供科学的政策知识,并帮助政府更有效地执行决策提供知识;另一方面,政策制定者根据政策研究者所提供的知识选择最合理、最科学的方案。实际上,伍德·威尔逊关于政治一行政分离论以及美国第一代智库的产生都是进步主义运动的产物,也是坚持进步主义政策分析模型的典范。
  进步主义模型盛行了近半个世纪,直到二战结束后,西方知识分子目睹了科学被广泛运用于战争并给人类带来毁灭性灾难这一残酷的事实,他们开始对进步主义固有的唯科学主义的崇拜、纯粹价值中立的可行性以及科学给人类带来福祉等观念进行反思。一些政治学学者逐渐放弃进步主义有关政治过程的价值中立观念和科学理性可以代替政策过程中的利益冲突的思想,开始转向利益组织模型。该模型认为政治过程是不同组织之间利益相角逐的过程,这些相互竞争的利益组织试图对政府决策机构施加影响,从而使政策服务于他们的物质利益,因此,政府决策机构被视为物质利益的代理人。政策分析就是为了澄清政策目标,并为实现这一政策目标提供最好的政策工具或手段。对于政策研究者来说,政策研究就是为决策者提供可以支持他们政策偏好的信息、工具和知识。可见,这种强调政策研究的政策倡导做法与进步主义所强调的客观中立的旨趣形成了对比。
  二战后至60年代美国所诞生的第二代智库——政府合同型研究机构基本上就是遵循利益组织竞争模型的理念。一方面,科学知识服务于政府决策机构;另一方面,把政策研究看成是经济理性的精确计算,并依赖于经济学知识。实际上,兰德公司为美国国防部所开发的规划、计划和预算系统(PPBS)完全贯彻了利益组织竞争模型研究纲领。曾为兰德公司的政策研究者、著名的经济学家查理·舒尔茨60年代主持美国联盟预算局工作时,把PPBS广泛运用到美国联邦许多民用机构。舒尔茨曾明确反对进步主义有关政治与科学知识相分离的观念,强调知识服务于政治目标、物质利益和公众利益。
  正如尼尔森所指出的,当代政策科学学者已经意识到进步主义把主观性的政治价值观排除在政治过程之外是十分困难的,而利益组织竞争模型所强调的知识服务于公众利益也存在问题。所谓的公众利益本身就是十分抽象的,它在经验观察中很难得到经验支持,因为利益总是个人或某些组织的具体利益。因此,政策科学学者开始关注意识形态的研究,认为意识形态比利益更容易得到实证研究的支持。意识形态冲突模型把意识形态理解为:“基于人们内心的信念形成的基本认知假设和价值观,从而构成了人们思考社会问题的一种基本的思考方式。”对于意识形态冲突模型来说,政治过程就是不同意识形态之间的竞争过程。对于政策分析者来说,政策研究不是为了抽象的公共利益,而是捍卫他心中的意识形态。从上世纪60年代中后期至80年代末兴起的美国第三代智库——政策倡导型智库,主要以意识形态冲突模型作为其政策研究范式,实际上,“倡导型智库已不是强烈的求知欲驱使着进行学术研究,相反,它们的最重要动机是为了政策倡导。”
  倡导联盟框架就是综合了上述三种政策分析模式发展出来的一种新型政策分析模型。
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