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政府信息公开与档案开放制度的构建


□ 吴文革

  [摘要]选取政府信息公开环境下档案开放制度的构建这一命题,梳理政府信息公开和档案开放在政治基础、法律基础、实践工作上的三个“统一性”,分析《中华人民共和国政府信息公开条例》规范下的政府信息公开与现行法律调整下的档案开放的“冲突性”,并从构建政府信息公开和档案开放的现实制度设计和远景制度安排两个方面提出相应冲突解决方案。
  [关键词]政府信息公开 档案开放 制度建设
  [分类号]G358
  
  1 引 言
  
  我国政府信息公开是地方先行,由基层逐步全面推开。在法制化方面,地方上的先行实践为中央立法积累了经验,其中有两个范例:一是广东2002年11月出台的《广州市政府信息公开规定》;一是上海2004年出台的《上海市政府信息公开规定》。《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)在吸收各地政府信息公开立法实践经验的基础上,于2008年5月1日起开始施行。《条例》作为第一个全国范围内规定政府信息公开的法律文件,在制度设计与构成上作出7项制度安排:主动公开和依申请公开制度;政府信息公开和豁免公开的范围制度;政府信息公开的主体制度;政府信息公开发布制度;政府信息公开的程序制度;政府信息可分割提供制度;政府信息公开监督和保障制度。《条例》的出台使公民的知情权得到进一步保障,信息资源的利用更加充分高效,标志着我国政府信息公开进入有法可依的时代。
  
  我国档案开放制度发端于20世纪80年代制订的“开放历史档案的决定”,比政府信息公开的探索早10多年,最终形成于1987年的《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》),以法律条文的形式加以规范和确认,比以法规的形式于2007年通过的《条例》早20多年。1990年11月19日,国家档案局又公布《中华人民共和国档案法实施办法》,对开放档案的原则制度作了具体的规定。
  《条例》属于法规,虽立法层级较低,但其立法理念、立法目的先进,其作出的一系列制度安排实际上是打开了政府信息公开的末端环节,它必然会产生一系列的“倒逼效应”。如何根据《条例》的精神系统构建起与政府信息公开要求相配套的档案开放制度不仅成为一个紧迫的时代实践课题,也呼唤档案开放理论的创新。
  
  2 矛盾与问题:政府信息公开与档案开放制度建设的“冲突性”
  
  从目前政府信息公开和档案开放两者制度建设的最高形式来看:一部是已经颁布施行20多年的法律——《档案法》;一部是适应时代发展要求的法规——《条例》,虽然两者都致力于对公民知情权的满足,但由于产生背景和指导理念的差异必然有比较大的冲突。
  从横向看,在立法理念上,《条例》确立了“以公开为原则,以不公开为例外”的立法理念,以保障公民知情权、参与权和监督权为主的立法目的;《档案法》和《保密法》贯彻的立法精神则是“保密是原则,公开是例外”。在立法技术上,由于技术不成熟以及时间上的仓促,政府信息公开立法时未能充分考虑与档案开放之间的衔接与协调。以《档案法》为代表的档案开放制度的形成有其历史背景,在制度设定之时是符合正义逻辑的;随着时代的发展,公民对信息知情权的诉求日益强烈,为了满足公民日益增长的政府信息需求,政府增设政府信息公开制度以满足公民的知情权,由此形成档案开放和政府信息公开并行的状态。在相关法律缺位上,有《商业秘密法》与《个人数据法》的缺位等。
  从纵向看,在立法位阶上,《条例》属于法规,其效力低于法律,无法解决与现有法律制度的冲突。如与《档案法》的冲突,政府信息一旦移交机关档案室和国家档案馆,则属《档案法》调整范围,不属《条例》规范之列;与《保密法》的冲突,我国保密法制定于1988年,强调的是保密而不是公开;与《公务员法》的冲突,政府信息公开的例外包括国家秘密、商业秘密、个人隐私等,但没有明确将“工作秘密”列为公开的例外内容,而《公务员法》第12条则规定公务员应当履行“保守国家秘密和工作秘密”的义务。另外,还有与现行诉讼法公开审理原则的冲突,等等。
  既有时间与空间边界上的“衔接断层”,也有“权利空档”和“保障缺位”。具体表现为档案开放制度在设立原则、开放时间、开放适用范围(主体和客体)上与政府信息公开精神不相协调,档案开放制度更多地从档案馆开展工作的角度而非公民权利保护角度进行内容设计。
  就政府信息公开与档案开放制度建设而言,两者均形成各自的相对完备、相互联系、相互协调的制度体系。这两个制度体系分别是:以国务院政府信息公开行政法规——《条例》为核心,以国务院所属机构的行政规章和地方性行政法规以及地方政府的行政规章为重要支撑的政府信息公开制度体系。以《档案法》(法律)及其实施办法(行政法规)为根本准绳,以《机关档案工作条例》、《档案馆工作通则》、《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》、《各级国家档案馆开放档案办法》、《外国组织和个人利用我国档案试行办法》等行政规章为基本支撑,基本形成了从国家法律——到行政法规——到部门规章等系统而完备的各种形式和级别的相互联系、相互协调的档案开放制度建设体系。现在要解决的难题不仅仅是这两个制度体系内部的相互联系、相互协调,而且要求这两个制度体系之间相互联系、相互协调。这就要求我们认真梳理《条例》规范下的政府信息公开制度与在现行法律调整下的档案开放制度的冲突与矛盾,并在此基础上提出解决问题的路径。
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