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如何填补食品安全监管漏洞


严刑峻法应当慎用,专项整治亦非治本之策。探求制度化、常态化、长效性的监管举措,将日常监管和专项整治相结合,具有更深远的意义

  财新《中国改革》 特约作者 宋华琳

    《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)于2009年6月1日起正式施行,至今已两年。这部法律涵盖了“从农田到餐桌”的食品产业链条,规定了食品安全监管体制,对食品安全风险监管制度、食品安全标准制度予以全方位架构,对食品生产经营的要求予以细化和具体化。它力图通过调动不同利益主体的力量,引入现代化的监管工具,从制度设计上消减食品风险,保障公众身体健康和生命安全。

  然而,两年间,中国先后发生“砒霜门”“金浩茶油”“瘦肉精”“染色馒头”“牛肉膏”“毒豆芽”等食品安全事件,印证了“徒法不足以自行”的箴言。

  2011年,中国开展了“严厉打击食品非法添加和滥用食品添加剂专项整治行动”。这并非单一的整治行动。1997年修订颁布的《中华人民共和国刑法》第一百四十三条,规定了生产、销售不符合卫生标准的食品罪,第一百四十四条规定了生产、销售有毒、有害食品罪;2011年2月25日通过的《中华人民共和国刑法修正案(八)》,修改了食品安全犯罪的适用条件,降低了食品安全犯罪的侦查、调查举证的难度。

  在民间,也有对食品安全违法犯罪者“严刑峻法杀无赦、倾家荡产一场空”的思路。重庆市公安局局长王立军在2011年全国“两会”期间领衔递交了议案,要求以严刑峻法惩治食品、药品领域的严重犯罪。

  “专项整治”式的监管风暴,确有助于在特定时段内革除不同食品安全监管部门之间的壁垒,整合监管资源,对特定风险加以监管,短期内收效显著。但是,这也折射出日常工作中监管部门的不作为、协调机制的缺失及监管的无效率。

  另一方面,专项整治是治标而非治本之策,不可能真正找到监管领域中违法现象滋生的根本原因。还会带来高昂的监管成本,有碍监管执法的统一与公平。过往经验证明,专项整治过后,违法现象还会“野火烧不尽,春风吹又生”,甚至出现反弹。

  刑罚作为惩治犯罪的手段,是法律的最后一道防线,刑罚不能过于广泛地介入社会生活。应理性审视刑罚在食品安全监管中的功能与限度。考虑到行政权与司法权的分工、行政处罚与刑罚的分野,以及食品安全监管的专业性、技术性,食品违法行为的多样化、常态化,从理性配置监管资源、提高监管实效的角度出发,行政监管部门应成为公共秩序的首要维护者,而刑罚则是悬在食品生产经营者头上的“达摩克利斯之剑”,是备而少用、备而慎用的利器。

  因此,针对目前食品安全监管体制的漏洞,探求制度化、常态化、长效性的监管举措,将日常监管和专项整治相结合,对食品安全监管将具有更深远的意义。

  改变食品安全监管“碎片化”

  当前食品安全监管体制的漏洞之一,即为食品安全监管的“碎片化”现象。

  《食品安全法》设定了所谓“分段监管”体制。这包括:卫生部门负责食品安全综合协调职责;农业部门适用《中华人民共和国农产品质量安全法》,负责对食用的源于农业的初级产品(食用农产品)进行质量安全管理;质检部门、工商部门和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

  如此“碎片化”样态,在实践中产生了“有利争着管,无利没人管”的现象。近期沈阳“毒豆芽”事件中,工商、质监、农业部门对豆芽菜的监管权相互推诿,谁也不愿去接这“烫手的山芋”。

  这种监管体制导致的后果就是同监管部门执法能力强弱不相同,监管信息不共享,监管权边界不清楚,不同部门监管决定不一致,重复监管与监管不作为同时并存。

  应当修改《食品安全法》中管理体制的规定。或者,根据该法第一百零三条的规定,由国务院对食品安全监管体制进行调整。目的是尽量将食品安全监管权集中到某一监管部门,即使以后仍由多部门对食品安全进行监管,也应按照不同的食品品种来划分监管职能,而非按照“从田园到餐桌”的环节划分监管职能。

  在法律和监管体制未能总体改动之前,应尽量通过法律解释的技艺,通过综合运用目的解释、文义解释、历史解释、社会学解释等方法,来对特定食品生产经营活动、特定类型食品的监管权归属加以解释。例如何为“食用农产品”?何为“食品流通”?何为“食品生产加工小作坊”和“食品摊贩”?从而明确监管权配置。

  落实风险监管制度

  当前食品安全监管体制的又一个漏洞,是对食品安全的风险缺乏有效监测。

  食品安全风险监测是食品安全的重要基础性工作,其目的不在于针对某一个案,而是掌握较为全面的食品安全状况,同时,将监测与风险评估结果作为制定食品安全标准、确定检查对象和检查频率的科学依据。

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