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走活水业


  张燎

  水是人每天都需要消费的物品,伴随着中国大规模的城市化进程,城市供水问题越来越受到公众关注。尤其是目前水资源短缺加剧,水价上涨,有关争议也日渐频繁。

  自20世纪90年代中期以来,中国城市水业推行了一系列以市场化为方向的改革,多元化的产权主体能够共同参与,国际上常见的公私协作(Public-Private Partnership, 简称PPP)也成为主流模式之一,且取得了明显的成效。但是,一段时间以来,“国进民退”的现象又在水务领域出现抬头之势,这有可能侵蚀以前市场化改革的成果。

  在此背景下,一些看似早有答案的问题值得进一步探讨。

  例如,水业的性质和政府的角色究竟该如何定位,是政府应该用公共财政资金提供的“福利水”,还是民众自付完全成本的商品水?水服务的提供者是否必须是国有企业,服务才令人放心,是否存在其他有效的水服务提供机制?为什么当消费者看不懂水务企业成本时,政府通过价格听证会却讲不清或者不愿意讲清水务企业及其水服务的成本,水务企业的效率究竟如何?要实现让公众享有充足、安全、优质、高效、可支付的水服务目标,政府应该建立什么样的监管体系?

水务改革陷入胶着

  中国城市水业的改革经历了水价改革启动、企业化改制、以特许经营和产权多元化为特征的市场化改革等阶段。以水务企业的体制改革为核心,包括供、排水在内的中国城市水业大体经历了从计划经济体制下的事业制为主,到拥有收费补偿机制的企业为主的体制转变。

  由于中国城市水业长期实行计划经济下的国有体制,始自2002年,以“特许经营制度”为特征的市政公用事业市场化改革,给城市水务行业带来了很大的改革动力,但是,改革主要发生在投融资方式、部分产权转让及新增污水处理市场投资等领域,并未根本触动传统体制的内核。

  2006~2007年后,国内宏观经济形势有所变化,地方政府土地收入快速增长,缓解了公用事业引入社会资本的急迫性;少数几个所谓“高溢价”水服务转让项目引发争议;还有一些政府达成的简单PPP合约被事实证明非常粗糙,问题丛生,社会对中国水务改革大方向的判断遂出现巨大分歧。

  遗憾的是,政府没能及时对水务行业如何深化改革提出系统性的、更清晰有力的政策主张和改革措施。中国城市水业改革由此陷入胶着状态。

  需要指出的是,城市水业是中国“公私协作”改革的典型领域,就改革的深度和广度、项目数量而言,均远远超过中国其他市政公用及基础设施行业。据济邦咨询公司的一项最新研究,截至2009年底,中国水务行业的项目数量超过1100个。

  在2008年全球金融危机爆发后,尽管某些政府官员及政协高官否认,我们从钢铁、煤炭和资源垄断性行业可以发现很多“国进民退”的事实,在中国已经揭开序幕的基础设施PPP领域内,也出现了比较明显的“国进民退”现象。

  发改委在2010年《深化经济体制改革重点工作意见》中提到了水价改革方向和指导意见,但是,因缺乏具体可操作的政策思路,截至目前实际上连成本监审、价格听证等公众参与的基本制度和技术问题均未能解决。

  出于促进和鼓励民营资本发展目的,国务院2010年5月初颁布了“新36条”,其中,虽然提出鼓励民营资本参与市政公用行业投资运营,仍难掩城市水务行业改革的困境和疲态。

  利益博弈

  上述问题源于对改革方向的不同认识,具体表现为行业性质、责任分担、公共服务提供机制、国有企业及私人部门各自特点和效率差异、对特许经营内涵的认识、行业管理与如何监管自然垄断企业的区别等问题的认识分歧。

  一种观点认为,水务行业属于一种公益性事业,必须政府主导,不应实施市场化改革,因此,必须坚定不移地实行国有控股,政府不能用财政资金去补贴有水费收入的市场化水务企业(或合资企业),政府的监管就是行业管理,且由于水费收入是水务企业获得成本补偿及收益的主要途径,政府的责任主要是在价格听证中平衡好用户和水务企业的利益关系。同时,也有认为特许经营即是市场化改革的,认为政府没有必要与那些完全国有或国有控股的水务企业建立特许经营授权关系。

  与上述观点针锋相对的,则主张应该坚持市场化改革,这不但不会破坏水务行业所具有的公益性质,更有助于提高公共资源的运营效率。但是,这一观点目前相对弱势,因为当前水务市场较为强势的利益主体的诉求往往与之相悖。

  中国城市水业市场的利益主体主要包括政府、企业、出资人和消费者四方。

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