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村庄治理新课题


□ 赵树凯

  村民自治的原有体制约束没有新突破,村庄内部党组织与自治组织的关系依然纠结;基层政府与村级组织的关系依然纠结

  村庄公共管理是乡村治理的基础层面,其中,村级组织制度建设是核心。民生建设的迅速推进带来了村庄治理内容的变化,新的乡村治理力量组织因素进入村庄正在改变村庄治理的格局。公共服务供给的迅速增加解决了一些过去的治理危机,但是,村庄治理没有实现根本好转,而且又出现了新的矛盾,治理的总体形势比过去更加复杂。

  村庄合并带来城乡统筹新命题自2006年新农村建设提出以来,村庄的最显著变化是合并,这是由基层政府直接启动和强力推动的。

  村庄合并可分为地理性合并和管理性合并两大类。地理性合并,即部分自然村落的消失并伴随更具规模聚居小区的出现,主要特征是农民上楼,即几个村庄的农民集中居住到特定的新社区中来。管理性合并,主要是将两三个甚至更多的行政村规划合并为一个行政村,核心内容是成立一个党支部,一个村委会。但是,在合并过程中并没有多少直接的自然村落集中。从全国来说,已经合并的不多,但是规划中合并很多。山东省诸城市就在十年规划中将全市260个村子合并为90个村庄,但从实际进程看,真正开始搬迁的只有五六个村庄。

  不同于上个世纪90年代江浙一带开始出现的村庄自然合并,本轮由政府强力推动的村庄合并带来很多体制性问题,基层政府需要处理很复杂的权利关系。

  首先是村级集体财产的产权关系问题。在合并之前,不同村庄的土地所有和土地分配格局已经形成,基于本村范围的集体资产收益分配格局已经形成。如将合并前村庄的债务平均分摊到合并后的全体新村庄成员,那么,其他村庄成员是不赞成的;同样,如果将合并前的村庄集体资产收益权(如本村村民的股金分红)让合并后的其他村庄成员分享,本村村民也是不赞成的;承包地和大宗集体财产的处置也有同样的问题。因此,村庄合并重要难点就是将原有村庄的债权、债务、资产分配的权属关系和分配额度确定好,这样,合并村庄后的各村成员都对于过去村庄的财产处置有清晰明确的界定。这包括资产的清理确权、量化到个人等等很复杂的工作。

  其次是新社区居民的身份体系问题。村庄合并后的社区,需要确定是农村社区还是城市社区,两者在适用的社会保障政策、身份管理体系不同,在组织管理上也需要适用不同的法律,即村民委员会组织法或者是居民委员会组织法。基层政府处理这个问题的办法,或者保留原来的农村社区性质,或者同时完成村改居,即合并后的村庄成为体制意义上的城市社区。不论怎样归属,合并后村庄的财产权利仍然是别具一格的,如果说依然是农村社区,但是村子的每个人享有的财产权利和途径不同,显然不同于以往的村集体成员的概念;如果说是城市社区,但社区成员都占有不同份额的集体资产及其收益,而通常的城市社区居民是没有集体资产并量化到个人的。

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摘自:中国改革
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