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村庄治理新课题


□ 赵树凯

  村民自治的原有体制约束没有新突破,村庄内部党组织与自治组织的关系依然纠结;基层政府与村级组织的关系依然纠结

  村庄公共管理是乡村治理的基础层面,其中,村级组织制度建设是核心。民生建设的迅速推进带来了村庄治理内容的变化,新的乡村治理力量组织因素进入村庄正在改变村庄治理的格局。公共服务供给的迅速增加解决了一些过去的治理危机,但是,村庄治理没有实现根本好转,而且又出现了新的矛盾,治理的总体形势比过去更加复杂。

  村庄合并带来城乡统筹新命题自2006年新农村建设提出以来,村庄的最显著变化是合并,这是由基层政府直接启动和强力推动的。

  村庄合并可分为地理性合并和管理性合并两大类。地理性合并,即部分自然村落的消失并伴随更具规模聚居小区的出现,主要特征是农民上楼,即几个村庄的农民集中居住到特定的新社区中来。管理性合并,主要是将两三个甚至更多的行政村规划合并为一个行政村,核心内容是成立一个党支部,一个村委会。但是,在合并过程中并没有多少直接的自然村落集中。从全国来说,已经合并的不多,但是规划中合并很多。山东省诸城市就在十年规划中将全市260个村子合并为90个村庄,但从实际进程看,真正开始搬迁的只有五六个村庄。

  不同于上个世纪90年代江浙一带开始出现的村庄自然合并,本轮由政府强力推动的村庄合并带来很多体制性问题,基层政府需要处理很复杂的权利关系。

  首先是村级集体财产的产权关系问题。在合并之前,不同村庄的土地所有和土地分配格局已经形成,基于本村范围的集体资产收益分配格局已经形成。如将合并前村庄的债务平均分摊到合并后的全体新村庄成员,那么,其他村庄成员是不赞成的;同样,如果将合并前的村庄集体资产收益权(如本村村民的股金分红)让合并后的其他村庄成员分享,本村村民也是不赞成的;承包地和大宗集体财产的处置也有同样的问题。因此,村庄合并重要难点就是将原有村庄的债权、债务、资产分配的权属关系和分配额度确定好,这样,合并村庄后的各村成员都对于过去村庄的财产处置有清晰明确的界定。这包括资产的清理确权、量化到个人等等很复杂的工作。

  其次是新社区居民的身份体系问题。村庄合并后的社区,需要确定是农村社区还是城市社区,两者在适用的社会保障政策、身份管理体系不同,在组织管理上也需要适用不同的法律,即村民委员会组织法或者是居民委员会组织法。基层政府处理这个问题的办法,或者保留原来的农村社区性质,或者同时完成村改居,即合并后的村庄成为体制意义上的城市社区。不论怎样归属,合并后村庄的财产权利仍然是别具一格的,如果说依然是农村社区,但是村子的每个人享有的财产权利和途径不同,显然不同于以往的村集体成员的概念;如果说是城市社区,但社区成员都占有不同份额的集体资产及其收益,而通常的城市社区居民是没有集体资产并量化到个人的。

  可见,传统城乡二元结构下的农村村民和城市居民的社区划分已经无法解决这个问题,将基层自治的法律分为农村和城市也遇到了无法解决的问题。村庄合并实质上提出了城乡统筹也需要解决城市社区和农村社区进一步整合的问题。

  再次,是社区基层党政组织的设置问题。目前情况下,不论是地理性合并,还是行政性合并,因为集体土地、集体资产的权利关系的影响,实质性的管理整合进展缓慢,有的地方虽然集中到一个社区居住了,原村庄村委会还在继续运行;有的合并虽然村委会已经统一了,但是,实质上还有一个非正式的各村的村委会在运行;也有的基层政府为了工作上的方便,只将党支部合并,而村委会依然各自保留,分别运行。

  现在看来,村庄合并的直接结果是导致新型社区的出现。这是一种非城非乡、亦城亦乡的社区,是一种有独立的社区集体资产和成员本人资产的新社区。实际上,现有的政策法律框架无法适用。在此基础上,需要进一步研究村委会组织法与居委会组织法的整合等问题。

  地方政府推进撤村并居的动力,不论是表现为政绩需要,还是财政的需要,都植根于中国特定的政府体制,或者说,直接植根于不合理的政府体制安排,既包括不合理的政府层级间财政体制,也包括不合理的政绩考察机制、官员任用机制。因为政绩动力也好,财政动力也好,都是地方领导人在这个政府体制特别是官员任命体制面前的理性反应。

  村民自治与行政下行

  现在,经过十多年的发展改革演变,村级组织运行走向了正规化和村干部的职业化。村级组织的正常化,最主要的特点是组织能够正常运行。但是,这种转变,不可以理解为村级治理的良性运行已经实现,相反,治理面临更多挑战。

  2005年以后,村干部工资待遇问题获得了制度性解决。在大多数地方,这项开支由政府财政直接承担;在少数经济发达的地方,由村级自身承担。这笔财政资金的基本来源,或者是县乡财政的直接收入,或者是上级财政的转移支付。在工资之外,财政还给予一定数量的村级组织办公经费。中央办公厅2009年21号文件《关于完善村级组织运转经费保障机制促进村级组织建设的意见》,对全国村级组织的办公经费给予了制度性解决。在大多数地方,村主要干部是书记和主任,基本的待遇形式是年薪制度,主要是乡镇政府核定。其他村干部主要的待遇形式是固定补贴或者以实际工作日计算的误工补贴。

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