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黄河开发:民主决策与利益共享


  ■文/徐家良

  黄河发源于青海省巴颜喀拉山,横跨中国北部,流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东9个省区。新中国成立后,我国就着手对黄河进行一系列的管理与持续的开发,不仅在发电和灌溉上取得了可喜成绩,兴建3000多座水电站,如刘家峡、三门峡、龙羊峡等,而且广泛开展水土保持,造林、种草等,避免了黄河上中下游地区洪涝灾害的出现。

  不容否认的是,黄河的治理也存在一些问题:黄河上游生态系统脆弱,需要限制开发并提供足够的保护,但是如此一来,黄河上游地区人民的生活水平就得不到及时提高,矿产资源无法得到合理开采。另一方面,随着市场经济的持续推进,中下游地区以发展经济为工作中心,建造了用水量较大的工厂河水污染严重,直接影响人们的生活与生产,出现省区之间的矛盾,引发诸多的冲突。促进人与自然的和谐相处已经成为当务之急,理念的创新和适当的制度变革势在必行。

  美国流域治理经验:民主商议 授权管理

  美国在建造水坝和河流管理方面积累了较丰富的经验,尤其是胡佛水坝兴建前的民主协商机制和田纳西河流域组织管理的经验值得黄河借鉴。

  胡佛水坝:民主商议达成共识

  科罗拉多河发源于落基山脉科罗拉多山西侧,流经科罗拉多、犹他、亚利桑那、内华达、新墨西哥、怀俄明、加利福尼亚7州,在墨西哥北部汇入加利福尼亚湾。胡佛水坝位于亚利桑那州和内华达州交界处,于1931年4月动工,1935年9月建成胡佛大坝,它是一座集防洪、灌溉、发电、城乡供水等综合效益于一体的水利工程。

  1922年,为了兴建大坝,美国成立了由相关州和联邦政府代表组成的大坝建设计划委员会,时任商业部长胡佛是联邦政府的代表。1922年1月,胡佛约见亚利桑那、加州、怀俄明等7个州的州长,协商科罗拉多河水资源的分配使用方案。1922年11月签订科罗拉多河水资源分配协议,协议以立佛里为界将科罗拉多河流域人为地分为上下两个区,首先满足下科罗拉多河区分配水量,然后满足上科罗拉多河区分配水量,在水量允许的情况下,多分配给下科罗拉多河区12.3亿立方米,以保证下科罗拉多河区10年移动平均分配水量不小于92.5亿立方米。

  科罗拉多河水资源分配协议的价值体现在以下几个方面。

  一是参与主体全员参加协商。所有的利益相关方都加入了讨价还价的讨论,包括联邦政府和州政府,涵盖了上游、中游与下游的所有地区。

  二是磋商目标明确。协议的主要目标是分配水量,把上下两区的水量作了科学的划分;并适当考虑下区的用水量。

  三是磋商周期合理。从1922年1月到11月,将近一年的时间。通过较长时间的讨论,完整地顾及各利益相关方的近期利益和长远利益,做到公正公平。

  四是参与地位平等。所有利益相关方均能够参与磋商,沟通与讨论的地位平等,这是对利益相关方的尊重。

  五是建立利益分享机制。协议保证了水坝的利益相关方都能在这一兴建水坝的活动中分享利益,使各方利益最大化。

  六是协议的权威性和严肃性。通过协议的形式,把共识简化为规范,每一个参与主体都要遵守,确保了协议的权威性和严肃性。

  美国用将近一年的时间探讨大坝的可行性与利益分享问题,这为工程的科学性与民主性奠定了扎实的基础,灌溉水的分配、洪水控制和发电都没有引发更多矛盾,也没有留下任何会产生纠纷的后遗症。

  田纳西流域:授权管理制度创新

  在河流管理方面,美国做得比较好的是田纳西流域管理局。1933年5月,田纳西流域管理局成立,负责管理田纳西、阿拉巴马、密西西比、肯塔基、乔治亚、北卡罗莱纳和弗吉尼亚7个州的有关航运、水灾控制、发电、化肥生产和经济发展的事务。田纳西流域管理局有11个火电厂、29座水坝、3个原子能电厂具有发电、整体规划水土保持、粮食生产、水库管理、交通等区域经济功能。

  与胡佛大坝不同的是,田纳西流域管理局的组织管理能力与制度创新是最大的亮点。

  一是立法授权。美国国会通过《田纳西流域管理局法》,对田纳西流域管理局的职能做了明确规定,赋予其相应的权力,如征用流域内土地、销售电力、生产化肥等。

  二是统一管理。田纳西流域管理局作为联邦机构,对流域水资源航运、防洪、发电、水质、娱乐、土地利益6个方面进行统一管理。

  三是权力集中。田纳西流域管理局由董事会和地区资源管理理事会共同管理,董事会3人由总统提名,国会通过任命批准,董事会向总统与国会负责。

  四是公平对待。由于田纳西河流经7个州,为了保证每个地区都能享受相应的权利并履行相应的义务,有必要通过运用部分的行政权,使地区之间能够得到公平对待,避免出现偏重或忽视某一地区的现象,减少地区之伺的攀比和厚此薄彼的现象。

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