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基于公共预算视角的事业单位管理改革


□ 马蔡琛

  (中国社会科学院财政与贸易经济研究所,北京100836)
  
  一、另类视角的事业单位改革目标取向一一走出节约财政资金的误区
  
  长期以来,在谋划中国事业单位改革的路径选择中,或多或少地都体现了这样一种思路,即通过改革实现削减人员、减少财政负担的目标。然而,当我们将中国的事业单位改革置于二十多年来经济体制改革的发展路径、各国非营利组织与政府财政预算的关系以及中国事业单位的特殊性这样三重背景下加以考察时,可以发现,这样的一种期望似乎是不甚切合实际的。
  (一)中国经济体制改革的历史经验表明,在改革的启动阶段乃至后续的制度磨合期,恰恰是由政府财政预算承担了改革成本,其增支效应要远大于节约效应
  无论是启动于20世纪80年代初期的农村经济体制改革,还是随后继起的国有企业改革,都是以财政预算上的“减税让利”来承载改革过程中可能出现的社会震荡与制度磨合。至少在上述改革启动的三五年之内,财政预算资金用于上述方面的支出,不仅没有能够相应压缩,反而有较大的增长。
  至于20世纪90年代末期启动的政府机构改革,则更是与当初的改革初衷——精简政府机构、节约政府运行成本——相距甚远。按照《中国统计年鉴(2004)》的数据,国家财政收入从1991年的559.62亿元增加到2003年的3429.30亿元,增长了6倍;但行政管理费支出却由414.01亿元增加到4691.26亿元,增加了11倍多。即使在1993—2003年这十年间,行政管理费支出也增加了7倍。可见,着眼于精简机构的改革,并未能够达到改变“吃饭财政”的目标。在短期内,事业单位改革将难以达成节约财政预算资金的目标,相反却可能诱发相应的财政预算支出出现较大规模的增长。
  (二)作为中国事业单位转型方向的非营利组织,也同样需要由财政预算支付较大份额的运行成本。在市场经济诸国,作为非政府序列的各种非营利组织(NGO)也同样需要政府预算安排大量的资助资金。例如,英国政府为推动民间公益事业的发展,每年投入约30—40亿英镑的财政资源,直接资助非营利组织的发展。
  如果从国际比较的视角来加以考察,中国事业单位的未来发展,应该逐渐走向市场经济国家“非营利组织”或“第三部门”的道路。即使今后中国的事业单位或早或晚转型为非营利组织等社团组织,其作为政府预算资金需求方的身份也不会发生根本性的改变。根据一项对中国社团组织2000年度收入来源结构的调查显示:政府财政补贴占53%,会费和营业收入占31%,国内捐款占10%,国外捐款占2%,其他占4%,基本反映了政府预算补助资金在中国社团组织资金来源结构中的地位。更为重要的是,即使中国的事业单位改革逐步走向NGO模式是长期制度演进的发展方向,但就短期而言,两者之间的差异仍旧会是相当显著的。这一制度转型路径,也同样不能完全支持“节约财政资金”的结论。
  (三)中国事业单位组织结构和目标取向的复杂性,决定了分类改革的成本将会相对高昂
  截至2005年12月,全国共有事业单位126万个,从业人员高达2900多万人。其中,教育单位48万个,从业人员1400万人;卫生单位10万个,从业人员400万人;文化单位8万个,从业人员150万人;科研单位8000多个,从业人员69万人,这些事业单位“可谓我国各类法人中最不规范的社会组织”。此外,我国还有70多万家民办非企业单位和依法登记的近13万个社会团体、约5.62万所社会力量举办的各级各类学校、46753个可划为非营利组织的社会福利机构、380家注册的社会公益团体。
  基于公共预算视角的事业单位管理改革图片1
  就行业分布而言,主要集中于教育、文化艺术和广播、卫生体育和社会福利业等部门。这种事业单位的空间布局,与多数市场经济国家是基本相仿的。例如,美、英、日、意、德、法六个主要发达国家非营利组织运营支出的80%用在教育科研、医疗卫生、文化娱乐和社会服务四个主要领域内。但是,根据“分类定位,分开管理,分别改革”的基本思路,上述部门的具体改革路径又呈现出彼此各异的特征。
  按照现有的政府预算资金分配格局,大体上是由各事业单位的主管部门制定改革方案并测算转型成本,由财政部门在年度预算(或中长期滚动预算)中安排相应的改革支持资金。根据农村税费改革以及农村义务教育等改革的经验,作为牵涉面较大的整体改革,在启动初期,往往采用中央财政“首次买单”,地方财政“后续支付”的方式加以操作。在上下级财政以及各主管部门和财政部门之间存在较强的信息不对称时,由此测算的改革成本难免高于其合理的承载空间。
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