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跨行政区流域水污染治理制度创新实践评析


摘 要 基于博弈论的视角分析跨行政区流域水污染治理制度存在的主要问题,并对我国一些地区在跨行政区流域水污染治理实践中产生的一些代表性的制度创新进行总结,为建立一个更加适应跨行政区流域水污染治理特征的制度体系,促进流域可持续发展提出政策建议。

  关键词 跨行政区;流域水污染;创新实践;制度

  文/陈逢文 诸宏博

  流域水污染的跨区域性要求从全流域范围来对污染进行整体性治理,但我国实行的是区域管理与流域管理相结合、以区域管理为主的流域管理体制。历史经验表明:在污水排放量不大的农业社会及工业化初期阶段,以区域管理为主的管理制度能使各地因地制宜地安排水资源的利用与污染治理,但随着工业化的推进和污水排放量的日益增加,尤其是在面对跨区域性的流域污染事件时,以区域管理为主的流域管理制度则显得捉襟见肘。

  跨行政区流域水污染治理制度存在的主要问题

  我国自从将环境保护作为基本国策确立以来,无论是在污染治理投入还是制度建设上都取得了很大的进展,也在一定程度上遏制了水质恶化的趋势。但水利部《2011年中国水资源公报》显示,在被评价的18.9万千米的河流中,水质符合与优于地表水Ⅲ类标准的河流水质占总评价河长的64. 2%,水污染严重的V类和劣V类占22.9%;在全国103个主要湖泊中,中营养湖泊有32个,富营养湖泊有71个。由此可见,以区域管理为主的流域管理制度在面对流域跨界污染和按主体功能区管理方面仍然存在较大的问题。

  以区域管理为主的流域管理体制难以适应流域水污染跨区域综合治理的需要

  我国《水法》第十二条规定:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。” 《水污染防治法》第四条规定: “县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策与措施,对本行政区域的水环境质量负责。”

  从目前来看,这种以区域管理为主的管理体制只要求地方政府对本地环境负责无疑是造成我国水环境质量总体恶化的主要因素。流域管理体制的缺陷不仅体现在区域冲突上,还表现在部门之间的职能交叉上——除环境主管部门外,交通、水利、国土、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构,在各自的职责范围内均有对有关水污染防治实施监督管理的权力。虽然《水污染防治法》第十条规定:“防治水污染应当按流域或者区域进行统一规划”,但实际上流域管理缺乏配套的机构设置和有效的管理措施,各流域管理委员会的职责局限于水利开发、工程建设和防灾减灾,没有对水量与水质的管理权力;而各级环保部门则隶属于各地方政府,在环境问题的管理上受地方利益和部门利益的双重制约,其执法的有效性和公正性受到极大的限制,也增加了区域之间协同治理的难度。

  以区域协商为主的原则性规定难以有效处理跨界流域水污染纠纷

  由于流域的界限是自然形成的,但流域管理权力却被各个行政区与部门人为分割,如长江干流流经11个省级行政区,黄河干流流经9个省级行政区。与此同时,一个省级行政区也可能涉及几个流域范围,如河南省涉及黄河、淮河等多个流域。流域与行政区之间的这种交叉性,使得一旦发生水污染事件,必然涉及行政区之间的协同治理问题。

  为了更好地管理跨行政区流域水污染事务, 《水法》第五十六条规定: “跨行政区的水事纠纷,应当协商处理,协商不成的,由上一级人民政府裁决”; 《水污染防治法》第二十八条规定: “跨行政区域的水污染纠纷,由有关地方人民政府协商解决,或者由共同的上级人民政府协调解决”。由此可知,国家寄希望于通过地方政府之间的协商或上级政府的协调解决跨行政区流域水污染纠纷。但实践上,对于多数水污染纠纷,政府很可能无暇顾及,或者即使政府参与协调,效果也不明显,且协商解决的随机性很强,缺乏法律效力与稳定性,没有具体的处理跨行政区公共事务的法律法规对各方的权限与职责进行明确规定,以至于在具体操作层面上无法可依。

  GDP导向的政府绩效评价体系难以适应主体功能区划对流域水资源管理的要求

  政府绩效考核的标准引导着政府官员的施政行为,在以经济建设为中心的基本方针下,对政府官员的绩效考核过于偏重GDP,下级政府想方设法向上级政府“要项目、要资金、要政策”,以实现其在区域经济和政治双重竞争博弈中获胜的目的,导致产业结构趋同、产能过剩、资源浪费、环境污染等经济社会问题层出不穷。考虑到这种恶性竞争的不,良后果,中央政府在2004年提出实现发展观念由“又快又好”向“又好又快”和“以人为本”转变,试图建立更为科学的绩效评价体系。然而,这些被冠以绿色GDP的考核指标,由于种种原因仅停留在理论层面的讨论上,而没有付诸实践。之后,虽然在2010年通过的《全国主体功能区规划》上明确了优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类主体功能区的范围、发展目标、发展方向与开发原则,同时在一些地区(如青海省三江源地区)不再考核GDP,而代之以对其生态保护和社会发展进行考核,但少数地区的改变难以带动大环境的改善,多数地区对GDP的追求依然强劲。

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