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跨行政区流域水污染治理制度创新实践评析


摘 要 基于博弈论的视角分析跨行政区流域水污染治理制度存在的主要问题,并对我国一些地区在跨行政区流域水污染治理实践中产生的一些代表性的制度创新进行总结,为建立一个更加适应跨行政区流域水污染治理特征的制度体系,促进流域可持续发展提出政策建议。

  关键词 跨行政区;流域水污染;创新实践;制度

  文/陈逢文 诸宏博

  流域水污染的跨区域性要求从全流域范围来对污染进行整体性治理,但我国实行的是区域管理与流域管理相结合、以区域管理为主的流域管理体制。历史经验表明:在污水排放量不大的农业社会及工业化初期阶段,以区域管理为主的管理制度能使各地因地制宜地安排水资源的利用与污染治理,但随着工业化的推进和污水排放量的日益增加,尤其是在面对跨区域性的流域污染事件时,以区域管理为主的流域管理制度则显得捉襟见肘。

  跨行政区流域水污染治理制度存在的主要问题

  我国自从将环境保护作为基本国策确立以来,无论是在污染治理投入还是制度建设上都取得了很大的进展,也在一定程度上遏制了水质恶化的趋势。但水利部《2011年中国水资源公报》显示,在被评价的18.9万千米的河流中,水质符合与优于地表水Ⅲ类标准的河流水质占总评价河长的64. 2%,水污染严重的V类和劣V类占22.9%;在全国103个主要湖泊中,中营养湖泊有32个,富营养湖泊有71个。由此可见,以区域管理为主的流域管理制度在面对流域跨界污染和按主体功能区管理方面仍然存在较大的问题。

  以区域管理为主的流域管理体制难以适应流域水污染跨区域综合治理的需要

  我国《水法》第十二条规定:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。” 《水污染防治法》第四条规定: “县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策与措施,对本行政区域的水环境质量负责。”

  从目前来看,这种以区域管理为主的管理体制只要求地方政府对本地环境负责无疑是造成我国水环境质量总体恶化的主要因素。流域管理体制的缺陷不仅体现在区域冲突上,还表现在部门之间的职能交叉上——除环境主管部门外,交通、水利、国土、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构,在各自的职责范围内均有对有关水污染防治实施监督管理的权力。虽然《水污染防治法》第十条规定:“防治水污染应当按流域或者区域进行统一规划”,但实际上流域管理缺乏配套的机构设置和有效的管理措施,各流域管理委员会的职责局限于水利开发、工程建设和防灾减灾,没有对水量与水质的管理权力;而各级环保部门则隶属于各地方政府,在环境问题的管理上受地方利益和部门利益的双重制约,其执法的有效性和公正性受到极大的限制,也增加了区域之间协同治理的难度。

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摘自:环境保护
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