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美联储监管之责缘何扩大中国人民很行条法司副巡视员


□ 刘向民

国际金融危机的经验充分说明了金融消费者权益保护对维护金融和宏观经济稳定、确保金融体系长期稳健运行的重要意义。中国应该未雨绸缪,积极主动地研究在具体功能监管机构之外建立金融消费者保护体系

刘向民

 

  历史上,美国每一次重大的金融危机都会带来金融监管体制的重大变革。例如, “大萧条”确立了美国现代金融监管的框架,确保了美国半个世纪的金融稳定。但是,长期的稳定和繁荣使人们忘记了危机的教训,对金融监管的态度也逐渐发生了扭转:监管不再是市场有效运作的必要条件,而成了繁荣的障碍。在此背景下,美国开始了金融去管制化。

  2008年以来,美国遭遇了自“大萧条”以来最严重的金融与经济危机。痛定思痛之后,美国自2009年6月开始、历时一年有余,对现存金融监管体系实施了自“大萧条”以来最重大的改革。在6月30日和7月15日美国众议院、参议院分别表决通过后,奥巴马总统于7月21日正式签署了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)(以下简称法案)。法案对美国金融监管体系进行了大幅调整和加强,同时也彻底扭转了金融领域去管制化的主流思潮,在政府与市场的关系中重新找到了平衡。法案在加强监管的主题下,大幅扩充了美国联邦储备委员会(the Board of Governors of the Federal Reserve System,以下简称美联储)的监管职权,确立了美联储在美国系统性风险管理和金融监管框架中的核心地位。

调整美联储职责

  法案对美联储的职责做了一系列重要调整,不但没有像一些人主张的那样,剥夺美联储金融监管权,反而全面加强了美联储的这些职权。改革之后的美联储地位空前提高,职权空前扩大:在金融监管领域,美联储被明确赋予维护金融稳定的宏观审慎监管权;同时,美联储原有的对金融机构的审慎监管权得到进一步强化和扩大;原来分散在各金融监管机构的消费者权益保护职责由美联储下设的消费金融保护局统一行使。值得注意的是,英国推出的金融监管改革方案也明确提出废除独立的金融监管机构FSA,将其监管职能并入英格兰银行。显然,上世纪90年代英国将央行与金融监管职能彻底分离的试验未能通过金融危机的检验。美、英两国不约而同地扩大或恢复央行监管权力,反映了后危机时代国际金融监管领域的最新发展方向。

  ●宏观审慎监管

  法案的第一章(Title I)名为“金融稳定”,即宏观审慎监管。该章要解决的是这次金融危机暴露出来的最大问题——系统性风险防范。为防范和减轻未来金融危机的冲击,法案第一章首先设立了以财政部长为首、美联储及其他联邦金融监管机构组成的“金融稳定监督委员会”(Financial Stability Oversight Council)(以下简称委员会)。其职责为:识别大型、相互关联的银行控股公司、非银行金融机构以及金融市场以外的影响美国金融稳定的风险;促进市场纪律、消除道德风险;应对美国金融稳定的潜在威胁。委员会可以建议美联储对系统重要性金融机构实施更严格的审慎监管;可以以2/3多数将对美国金融稳定构成威胁的非银行金融机构交由美联储监管。

  美联储可以自行、或根据委员会的要求,对大型复杂金融机构制定并实施与其潜在风险相适应的更严格的审慎监管标准(包括更严格的资本、杠杆率、流动性、风险管理、信用敞口等要求),并定期举行压力测试。美联储有权要求非银行金融机构以中间控股公司(intermediate holding company)的形式经营金融业务,并对其关联交易做出限制。美联储还要与委员会、联邦存款保险公司(FDIC)联合制定规则,要求金融机构对早期金融风险采取补救措施。同时,法案第一章还要求银行控股公司、非银行金融公司、储贷机构控股公司执行与参加联邦存款保险的存款类金融机构同样的杠杆率和风险资本要求。

  美联储对所有系统重要性机构(包括非银行金融机构)及其子公司拥有检查权和执行权,并对这些机构的重大收购活动行使批准权。

  同时,美联储有权在获得委员会2/3多数批准的情况下,限制或拆分对美国金融稳定构成严重威胁的大型复杂金融机构。受过美国政府“有毒资产援助计划”(TARP)救助的大型银行控股公司不能通过分离其控股的银行逃避美联储监管。

  ●并表监管

  法案第三章废除了储贷监理署(OTS),将其职能分别并入三家机构:美联储接收对储贷控股公司(savings and loan holding companies)的监管,货币监理署(OCC)接收对联邦储蓄协会(federal savings association)的监管,FDIC则接收对州储蓄协会(state savings association)的监管。美联储原有的监管职能得到完整保留,继续对州联储成员银行(state member banks,即加入美联储系统的州牌照银行)和并表资产小于500亿美元的银行控股公司实施监管。原有将这一部分监管权移交给FDIC的提议没有被采纳。改革后,美联储对金融机构的并表监管权力得到空前扩大,其监管对象包括:资产规模500亿美元以上的银行控股公司、金融控股公司、非银行金融机构、外国银行;原本就受美联储监管的州成员银行、外国银行、500亿美元以下的银行控股公司和金融控股公司;以及新接收的储贷控股公司。同时,法案还要求美联储对受其监管的、总资产大于500亿美元的银行控股公司、储贷控股公司、外国银行以及非银行金融机构收取监管费。

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