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变局下的新型环境治理体制


□ 马军

  只有在公开透明基础上构建新型的、多方参与的环境治理体制,才能为中国环境保护提供至为重要的动力

  上世纪80年代以来,中国经济发展取得举世瞩目的成就,GDP增长速度多年位居世界首位。但是,大规模工业化和城市化,加之发展模式粗放,使得能源消费总量、碳排放总量,还有多种废水、废气污染物的排放总量,均已居全球第一位,由此造成污染泛滥、资源短缺、健康危害。这些后果已形成地区和全球环境影响。

  越来越多的国人开始认识到,建立在资源扩张基础上的发展模式不可持续。但是,由于这一模式维系着当前的GDP增长,事关财税和就业,事关政绩考核,因此,地方管理者多对此欲罢不能。许多官员基于惯性思维,认为资源环境制约的到来尚需时日,为官一任无需考虑。环境管理体制遭遇变局

  库兹涅茨曲线在理论上的拐点还没有等到,资源环境的制约却在近期突然开始强化。自2011年8月起,在不到一年的时间里,中国先后发生了针对大连福佳PX项目、四川什邡钼铜冶炼项目和江苏启东排海工程的三起重大群体性抗议事件。面对数以万计的“散步”市民,三地政府最终都被迫选择了妥协,巨额投资规划作废,甚至上百亿元投资建成的项目也面临搬迁。

  这三起事件的影响将是深远的,因为它们反映出新的趋势:公众环境意识空前提高,对健康危害反应强烈并可能采取激烈行动;微博等新媒体的普及,使得公众获得了探讨社会议题和自发组织行动的能力;政府不再在环境问题上采用强硬手段,不再压服以维护环境和健康权益为目的的公众行动。

  新一届政府因此将面对一个环境变局。30多年来,正是凭借自上而下、封闭的环境管理机制,中国得以按照既定的规划,大规模、高效率地审批建设项目,并维护其不受社会公众干预而稳定运行,从而保证了中国经济的高速增长。但是,什邡、启东等事件表明,这样的机制开始动摇,继续下去,不但发展和保护难以两全,甚至会威胁到社会稳定。

  机制必须转变。但是,该如何变?

  要解答这个问题,首先需要厘清症结在哪里。无论在国际还是国内,很多人认为,环保的障碍首先是缺钱缺技术。但是,过去十年,中国投入巨大,依然未能扭转极其严峻的环境形势,重要原因是企业没有动力研发和采用新技术,甚至投资建设了治污设施也没有动力正常运行。显然,中国环境保护的最大障碍,并不在于缺少技术和资金,首先在于缺少动力。

  动力应该从哪里来?纵观发达国家走过的环保道路,不难看到,动力首先应该来自政府。立法机构要制定法规,主管部门要依法严格监管,法院要依法受理和审判环境诉讼。动力还可以源自市场调节。比如,以能源价格和水价作为价格杠杆,也可以提供节能减排动力。

  然而,实践中普遍存在的环保执法不严,如之环境诉讼艰难,使得我们从西方借鉴的许多环保法规成为摆设,而环境影响评价等重要制度也流于形式。监管漏洞,造成违法成本远低于守法成本,企业宁可交罚款,也不愿意治理。我们借鉴的排污权交易等市场化手段,也同样受制于监管不力而未能起到更大作用。

  既然问题出在监管不力,那么,加强监管不就解决了?谈何容易!在监管不力背后,是地方政府依然将经济发展置于环境保护之上。环保局难有作为,深层次因素是地方政府为经济发展而给予污染企业保护。中国尚待完善的司法体制,造成法院和法官面对环境诉讼时,也受到地方政府的掣肘。很多地区工业用地以及用水价格长期严重偏低,又何尝不是地方政府借此增加本地招商的竞争力?

  显然,中国环境和资源管理的缺位,最终的根源不是环境技术落后问题,不是少数人、少数部门能力不足问题,甚至不是腐败问题,而是一个制度问题。回顾历史,西方国家环境问题的转折源于上世纪60年代末期,当时环境状况日趋恶化,急需建立环保机制,是公众发出声音,推动议会制定了环保法规,建立了环保局,并通过公众参与和公民诉讼促进了严格执法。

  实践证明,公众参与能够制约强势利益集团支配决策和管理;而利益方的博弈,能够协助找到发展和保护的动态平衡点。今天中国环保体制变革的迷局,单纯依赖政府内部调整难以有效破解,需要创设机制,让受到潜在影响的社区和关心环境事务的公众,参与到决策和管理中来。

  新型环境治理的顶层框架

  搭建一个各方参与的治理框架,建议将环境权作为基础,将三大程序性权利作为支柱。

  先看权利基础。公众应该被纳入到环境保护之中,绝不仅仅是基于实用主义的考虑,更是因为环境权是现代法治国家公民的基本权利。未来的新型环境治理体系,首先应当建立在维护公众环境权利的基础上。然而,由于环境权在理论上存在,但实践中更多地停留在道德或目标宣示的阶段,难以具体化为可诉的民事权利。

  值得注意的是,先进国家并没有让这样的法律困境影响对公民环境权利的实际保护,而是在民主政治的基础上,首先赋予公民无可争议的程序性权力,使其拥有获得环境信息的权利,参与决策过程的权利,以及在知情权和参与权受到损害时寻求司法救济的权利。通过赋予公民三大程序性权利,公民实际获得了维护自身环境权的权利。

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