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扭转政府公司化倾向


□ 中欧陆家嘴国际金融研究院课题组

“改革的突破口,在于要正确地处理政府与市场的关系”,而规范政府财政性投资支出,实现从经济建设型政府向公摸服务型政府的转变,则是完善社会主义市场经济体制的关键一环

  随着中国经济体制改革进入深水区,财政体制改革渐成社会关注焦点。近年来,中国出台了一系列财政体制改革措施,如逐步将土地出让金纳入预算管理。然而,财政支出尤其是投资性支出的使用、管理和效率问题仍然令人担忧,而且模糊了政府与市场边界,诱发了大量寻租行为,导致政府成为“闲不住的手”,此乃经济转型必须直面并加以消除的重大障碍。

  投资依赖症及其成因

  自上世纪90年代起,在中国的GDP构成中,投资的贡献率一直占有重要地位。从表1可以看出,自1995年起,资本形成对GDP增长的贡献率就已达到55%。此后,仅在2000年和2005年下降到40%之下,其余年份则一直稳定在50%左右。2009年在“4万亿”计划推动下,急剧上升至91,3%的历史最高位。

  扭转政府公司化倾向图片1

  扭转政府公司化倾向图片2

  从国际比较来看(表2),中国的资本形成率(投资率)也远远高于世界平均水平,甚至显著超过处于类似发展阶段的新兴经济体。

  过度依赖投资是中国经济最鲜明的特征。这不仅导致产能过剩、环境污染等一系列问题,而且也是收入分配失衡的体制根源。而财政投资性支出则是高投资率的重要咸因。

  2007年之前,在中国政府的财政支出项目分类中,有一类名为“经济建设费用支出”,而发达市场经济并没有相应项目。2007年起,中国对于财政收支科目实施了较大改革,新的支出分类不再按经费性质设置科目,而是根据政府职能和部门预算的要求,统一按支出的功能来设置。类级科目综合反映政府的职能活动,如一般公共服务、国防、外交、教育、科学技术、社会保障和环境保护等。

  但实际上,财政投资性支出对于中国经济建设仍具有很大的影响。

  首先,财政资金对于经济活动的调控和干预仍为常态。例如,在2008年金融危机爆发之后,从中央“4万亿”和地方经济刺激计划的投资重点仍为铁路、公路等基础建设领域。2012年中,在经济增速下滑压力倒逼下,许多地方政府推动的机场、交通运输等大型项目均获得了国家发改委的批准。 其次,当前许多地方仍动用财政手段来扶持地方重点企业的发展。许多地方政府为了招商引资,对于许多大型企业给予各种优惠措施,甚至不惜违反国家土地、财税、环保等政策,有时奖励企业的财政补贴远超出了企业缴纳的税费。同时,许多地方政府为了扶持本地明星企业,引导其做大做强,不仅在贷款等方面给予重点关照,甚至还出现了动用财政资金为企业解困的极端案例。最后,由于国企改革的停滞,地方政府依然可以轻易地通过国企开展投融资活动,在诸多领域出现了“国进民退”现象。

  财政投资性过度支出之弊

  2008年金融危机之后推出的“4万亿”计划,堪称财政投资性支出的大手笔,也为研究财政投资性支出提供了很好的案例。

  “4万亿”刺激在当时或许是必要的,确实缓和了外部经济危机的冲击,但其投资决策与投资管理都存在值得反思之处。更重要的是,地方政府在“4万亿”掩护之下,通过地方融资平台大量融资和投资,带来了严重后果,可能需要很多年才能消化。

  在宏观层面,经济刺激计划负面效应显现。

  ——引发了新一轮的通货膨胀和产能过剩

  “4万亿”投资引发了三个结果:自2010年下半年开始的通货膨胀、众多行业的产能过剩,以及2009年以后的房价反弹。尽管国家发改委主任张平说,“4万亿”投资没有一分钱进入“两高一资”产能过剩行业,没有一分钱进入股市和楼市,但是,只要进入大型国有企业、进入国有金融机构、进入“影子银行”体系,就存在进入高利贷市场、进入股市、进入楼市的可能。与此同时,“4万亿”投资多数都投向了基础设施,带动钢铁、有色、水泥等高耗能产业,对“十一五”末期的节能减排产生了前所未有的压力。2010年,全国各省区为了完成节能减排任务,纷纷拉闸限电,甚至出现了像河南林州在最冷的1月停止学校、医院和小区供暖的极端做法。工信部公布的最新统计数据显示,在中国的24个行业中,有22个行业存在严重的产能过剩。

  “4万亿”也引发了2010年至2011年的经济过热和明显的通胀压力。201「年,通胀率一度突破6%高位,迫使中央不得不采取急刹车,连续12次提高银行存款准备金率,并采取包括房地产限购令在内的行政措施来打压投资,这又导致2072年经济增速下滑。

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